امیر حسین صادقی
مدیرکل پیگیریهای حقوق اساسی و حقوق بشرمعاونت حقوقی رئیس جمهور
مفهوم حق های شهروندی و منشور حقوق شهروندی
مقدمه
در دولت مدرن شهروندی مفهومی کلیدی، همپای قانونمداری و مشروعیت است. در واقع، در دولت مدرن شهروند مفهومی نوین کسب میکند. در حکومتهای پیشامدرن افراد رعایای دولت محسوب میشدند که وظیفهشان عمدتاً پیروی از فرمانروا بود. این در حالی است که در دولتهای مدرن، افراد، تبعه و شهروندِ دولت قلمداد گردیده و در عین تبعیت از قوانین دولت، در حاکمیت دولت نیز سهیماند. به هر تقدیر، اصطلاح دولت-ملت فیالواقع بیانگر وجود یک رابطۀ ارگانیک میان دولت و ملت میباشد و حاکی از آن است که دولت مدرن، نمایندۀ ملت و تجسم آرزوها و قدرت آن میباشد. شهروند استحقاق مشارکت در حیات جامعۀ سیاسی را دارا بوده و شهروندی، موقعیت و جایگاهی است که به طور مساوی، حقوق، تکالیف، آزادیها، محدودیتها، امتیازات و مسئولیتهایی را در جامعۀ سیاسی به افراد ارزانی میدارد. حقوق شهروندی دارای ابعاد مدنی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و قضایی میباشد. چگونگیِ کمیت و کیفیت حقوق شهروندی در هر جامعه، از شاخصهای توسعه و از مؤلفههای حکمرانیِ خوب و رعایت و تضمین آن برای آحاد اعضای جامعه است.[1] نکتۀ شایان ذکر آن است که به زعم پارهای از اندیشمندان، حقوق شهروندی برخلاف حقوق طبیعی و حقوق بشر همگانی/ تعمیمپذیر[2] و جهانشمول
[3] نیست.
[4] همچنین، شهروند تنها به ساکن یک شهر اطلاق نمیگردد، بلکه معنایی فراتر از آن را به همراه دارد؛ چه اینکه شهروند ضمن سکونت در شهر، در سازماندهی شهر و تدارک و تنظیم قواعد زندگی در آن و تدوین قوانین حاکم بر شهر و مملکت نیز مشارکت دارد.
[5] از این روست که گفته میشود شهر، تنها مجتمعی از ساکنین یک منطقۀ معین نیست، بلکه مفهوم سیاسی مستقلی را هم افاده میکند
[6] که یکی از حداقلیترینِ این مفاهیم، مشارکت شهروندان در عرصۀ حیات سیاسی و اجتماعی است. پس از ذکر این مقدمۀ مختصر، حال به دنبال پاسخگویی به دو سؤال اساسی هستیم؛ نخست آنکه ارتباط بین حقوق شهروندی و حقوق بشر چیست؟ و دوم آنکه منشور حقوق شهروندی که اصولاً باید از منطق حقهای شهروندی پیروی کند، آیا حقوق بشر را هم در ذیل این سند به رسمیت شناخته است یا خیر؟ در ادامه میکوشیم به این دو پرسش پاسخی شایسته دهیم.
1. ارتباط حقوق شهروندی و حقوق بشر
گفتمان حقوق شهروندی و حقوق بشر گرچه پیوندهای زیادی دارند، سرچشمۀ هریک متفاوت است. شهروندی لزوماً سیستم هنجاری انگاشته نمیشود؛ زیرا پیوندهای وثیقی با ارزشها و تحولات تاریخی و اجتماعی دارد. باری، ارزشهای حقوق بشر داعیۀ جهانشمولی دارند، اما رکن پایهایِ شهروندی «تابعیت» است. نیز، رابطۀ دو سویۀ حق و تکلیفمدارانه که وضعیت شهروندی را ایجاد میکند، در روابطی که حقوق بشر ایجادکنندۀ آن است، ماهیتی یکسویه و مطالباتی دارد. برخلاف دولتهای قدیم/ پیشامدرن که افراد رعایای دولت محسوب میشدند و وظیفۀ آنها به طور عمده پیروی از فرمانروا بود، در دولتهای مدرن، افراد، به اعتقاد روسو از این حیث که در قدرت حاکمیت سهیماند، «شهروند» و از این حیث که از قوانین دولت پیروی میکنند، «تبعه» محسوب میشوند. بر این اساس، شهروندی در واقع بیانگر جنبۀ فعال انسان و فرد در جامعه است. در این میان، شهروندی با رکن «تابعیت» پیوند دارد؛ چرا که شهروندی تبعۀ یک کشور بودن با در نظر گرفتنِ حقوق و ظایفی که بر عهده دارد، حالت یک تبعۀ با حقوق و وظایف، تابعیت، شهرنشینی را گویند که در واقع ایدۀ بنیادین آن نیز حق تعیین سرنوشت و فعالنمودنِ شهروندان است که از رهگذر مشارکت تحقق مییابد. در نقطۀ مقابلِ حقوق شهروندی، جهانیبودنِ حقوق بشر بدین معناست که صرفنظر از تابعیت، ریشۀ قومی یا نژادی، مبنای اجتماعی و ویژگیهای عرضیای از این دست، این حقوق به همۀ انسانها در هر کجا که باشند تعلق میگیرد.[7]
به دیگر سخن، تمایز میان حقوق شهروندی و بشر بدان سبب است که تجربۀ تاریخی جوامع بشری نشان میدهد که گسترش مفهوم شهروندی یا عضویت در یک جامعۀ سیاسیِ فراگیر، با ضرورتهای نظامی و اداریِ دولت مدرن و سیاسیشدنِ مناسبات اجتماعی و فعالیتهای روزمره، ارتباط معناداری برقرار ساخته و بدین ترتیب، با تغییر رویکرد حکّام جهت تعبیۀ ساختاری مبتنی بر حقوق شهروندی – سرباز به جای رعیت - ساماندهیِ دفاعی و امنیتیِ جوامع به سوی نهادهای «دولت به نمایندگی» و یا «دولت مردمی» گرایش پیدا کرد. از منظر حقوقی، شهروند به مفهوم ساکن شهر نیست؛ بلکه فردی است در رابطه با یک دولت و در این زمان، مترادف تبعه به شمار میرود. مفهوم تابعیت یک رابطۀ حقوقی، سیاسی و معنوی است که شخص را به یک دولت ملت ملحق میکند. با این همه، به نظر میرسد که تأکید بر حقوق شهروندی به مثابه حقوق متعلق به اتباع کشور، موجبات تغافلِ آگاهانه و یا غیرآگاهانه نسبت به جایگاه حقوق ابناء بشر در سطح جامعه گردیده و بدین ترتیب، میتواند موجبات بیمهری به حقوق حقه و انسانیِ سایر ساکنین جامعه که به دلایل مختلف مشمول عنوان تبعۀ آن کشور قرار نمیگیرند را فراهم نماید.[8] حقوق شهروندی مفهومی به نسبت جدیدتر از حقوق بشر است و آغاز شهروندی را میتوان مصادف با پیدایش دولتهای ملّی دانست.
[9] در واقعِ امر نیز، حقوق بشر، مشترک میان بشر و شهروند است، اما حقوق شهروندی خاصّ تبعۀ یک دولت است. بنابراین، وقتی حق حیات از حقوق بنیادین بشری تلقی میشود، به طریق اولی از حقوق شهروندان هم هست، در حالی که عکسِ آن صادق نیست؛ یعنی حقهای شهروندی مثل دسترسی به مقامات اداری و اجراییِ خاص مانند ریاست جمهوری، نخست وزیری و نمایندگیِ پارلمانها برای همۀ ابنای بشر فعلاً مطرح نیست. بنابراین، خروجیِ این نسبت، سه گزاره است: (1) همۀ حقهای بشری از حقوق شهروندیاند؛ (2) برخی از حقهای شهروندی در زمرۀ حقوق بشرند و (3) برخی از حقهای شهروندی جزء حقوق بشر نیستند.
[10] بنابر آنچه گفته شد، حقوق شهروندی دائر مدار مفهوم تابعیت است که معنا پیدا میکند و تابعیت نیز رابطهای حقوقی-سیاسی با یک دولت معین است که نمیتواند همچون مقومات حقوق بشری، داعیۀ جهانشمولی داشته باشد، بلکه حقهای شهروندی صرفاً به افرادی تعلق میگیرد که تبعۀ یک دولت خاص باشند. همچنین به اعتقاد پارهای از صاحبنظران، از آنجا که حقوق بشر فارغ از ویژگیهای عرضی است و انسانها بهما هو انسان واجد این حقوقاند، خودِ مفهوم تابعیت هم نمیتواند یک حق بشری باشد بلکه به دلیل نسبتاش با شهروندی و از آنجا که میان انسانها تفاوتی بر اساس ویژگیهای عرضی قائل میشود، نمیتواند یک حق بشریِ جهانشمول باشد.
2. منشور حقوق بشر یا حقوق شهروندی؟
با توجه به آنچه در بخش پیشین گفته شد، حقوق شهروندی در نسبت با مفهوم تابعیت است که معنا مییابد و این حقوق به شهروندان یک دولت ملی تعلق خواهد، نه تمام افرادی که به واسطۀ انسانبودن محق به برخی حقوقاند. بر این اساس، باید دید که آیا حقهای مندرج در منشور حقوق شهروندی صرفاً حقهایی شهروندیاند یا آنکه حقهای بشری را هم شامل میشوند. نگاهی به پارهای از حقهای مندرج در این سند گویای آن است که حقهایی نظیر حق مالکیت، حق حیات، حق آزادی اندیشه و بیان، حق حریم خصوصی، حق بر دادرسی منصفانه و پارهای از حقوق دیگر، مصادیقی از حقهای بشریاند که انسانها به واسطۀ انسانبودنشان محق به برخورداری از آنها هستند و هیچ ویژگیِ عرضیای نمیتواند مانع بهرهمندی از این حقوق باشد. انسانِ استعلاییِ حقوق بشری فراتر از مفهوم شهروندی است که در قالب یک دولت خاص موجودیت و معنا مییابد. به بیان بهتر، «حقوق بشر آندسته استحقاقهاست که انسانها به صرف انسانبودن و نه به دلیل ویژگی یا موقعیت خاصی باید دارا باشند.»[11] بر این اساس، شهروندی که در قالب ویژگی عرضی و نه ذاتیِ تابعیت تعریف میشود، نمیتواند با تعریف موجهۀ نظریۀ حقهای بشری مرادف باشد. البته این به معنای آن نیست که از ارزش نُمادین منشور حقوق شهروندی کاسته شود، بلکه این منشور به نحوی جامع هم حقهای شهروندیای نظیر حق تابعیت را در خود جای داده است، هم به حقهای بشری عنایت داشته است و از این منظر، منشوری پیشرُو در صیانت از مطالبات به حقِ افراد، چه آنان که شهرونداند و چه آنانی که شهروند محسوب نمیشوند (بیتابعیتها و افراد مقیم ایران)، تلقی میشود و از حیث نظری ارزش فراوانی در الگوپذیریِ اسناد و قوانین بعدی و جهتگیریهای هیأت حاکمه خواهد داشت.
سخن پایانی
حقهای شهروندی حقهایی هستند که عنصری فعال برای شناسایی افراد در توانایی مشارکت و بهرهمندی از پارهای مزایا و مسئولیتها در عرصۀ دولت به شمار میآیند. شهروندی مفهومی است که خاصِّ اتباع یک دولت بوده، و بیگانگانِ مقیم یک کشور یا افراد بیتابعیت از شمول مفهومیِ آن خارج میشوند. بنابراین اختلاف مبرهنی میان حقهای شهروندی و حقهای بشری وجود دارد و آن اینکه، حقهای بشری برخلاف ویژگیِ عرضیِ شهروندی، فارغ از چنین قیدی هستند و تمام انسانها به خاطر انسانبودنشان باید از این حقوق برخوردار باشند. به تعبیری، شهروندی امری اساساً بیارتباط در برخورداری از حقهای بشری است. با این همه، منشور حقوق شهروندی بر خلاف عنواناش، سندی است که به نحوی شایسته هم به حقهای بشری عنایت داشته و هم حقهای شهروندی در ابعاد متنوع آن مورد توجه قرار داده است./ همشهری