مقالات

نام نویسنده:
دکتر لعیا جنیدی معاون حقوقی رئیس جمهور ؛ شفافیت؛ ضرورت تقدم لایحه بر طرح

دکتر لعیا جنیدی معاون حقوقی رئیس جمهور ؛ شفافیت؛  ضرورت تقدم  لایحه  بر طرح
 
در 25 اردیبهشت 1398 لایحه شفافیت که توسط معاونت حقوقی رییس‌جمهور تهیه و در کمیسیون خاص مقرر توسط هیأت دولت بررسی شد، در هیأت وزیران تصویب و اندکی بعد به وسیله رییس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. این لایحه هم از نظر اشحاص و هم از نظر موضوعات مشمول دارای قلمرویی گسترده است: قلمرو شخصی آن قوای سه‌گانه، همه نهادهای حکومتی، عمومی و حتی خصوصی مأمور به خدمت عمومی را در بر گرفته و آنان را مخاطب و مکلّف به شفّاف‌سازی تصمیمات و اقدامات ساخته است. از لحاظ موضوعی نیز نه تنها امور اقتصادی بلکه امور سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اداری را شامل شده است. چند ماه بعد از این، در تاریخ 1398/8/19 لایحه مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی نیز به ابتکار معاونت حقوقی رییس جمهور تدوین و در کمیسیون لوایح دولت بررسی و در هیات وزیران تایید و تصویب و نهایتا توسط رییس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردید. این لایحه نیز همچون لایحه شفافیت، گستره‌ای فراگیر دارد و به نوعی مکمّل کارکرد زیرساختی و پیشگیرانه لایحه شفافیت است.
کارکرد پیشگیرانه و سلامت‌مدار دو راهبرد اساسی ناظر به شفافیت و مدیریت تعارض منافع در ساختار اداری، اقتصادی و اجتماعی ما چنان چشمگیر و غیر قابل انکار است که در برنامه پیشنهادی اخیر قوه قضاییه نیز، دو راهبرد نخستین و بنیادین از راهبردهای دوازده‌گانه شورای عالی پیشگیری از جرم صراحتاً و مستقیماً به شفافیت و مدیریت تعارض منافع اختصاص یاقته و در جلسه این شورا نیز از میان راهبردهای دوازده‌گانه، این دو راهبرد به تصویب رسیده است. با همسو شدن قوه قضاییه و قوه مجریه و حتی نمایندگان قوه مقننه در شورای عالی پیشگیری از جرم، دیگر جایی برای تردید نسبت به ضرورت و فوریت پیشبرد این دو سیاست به منظور پیشگیری از جرم و مقابله با فساد و ایجاد زیرساخت نرم‌افزاری سلامت اداری، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، باقی نمانده است. مستندات گام‌های پیشنهادی در شورای عالی پیشگیری از جرم، از فقدان یا موقت بودن مبانی قانونی و ابهام یا عدم کفایت بستر حقوقی اجرای راهبردهای مورد اشاره در بسیاری از گام‌های ضروری برای تحقّق این راهبردها پرده برمی‌دارند.
برخی طرح‌های جایگزین پیشنهادی در مجلس شورای اسلامی مانند طرح مربوط به مدیریت تعارض منافع، قطع نظر از اینکه تنها چند مادّه از کلّ لایحه مربوط به موضوع است، به دلیل عدم حضور دستگاه‌های اجرایی مرتبط و عدم درج دیدگاه‌های کارشناسی آنان، در عمل رافع کاستی‌ها و وافی به مقصود نخواهد بود.
دلیل تقدّم و برتری لایحه دولت بر طرح نمایندگان در بیشتر نظام‌های حقوقی و انتظار از قوه مجریه به ارایه پیشنهاد و ابتکار عمل در قانون‌گذاری نیز تقویت بعد کارشناسانه و واقع‌گرایانه تقنین، کارکرد گرایی قانون برای پاسخگویی به مشکلات موجود، ارتقا قابلیت اجرایی قانون، جلوگیری از اختلاط قلمرو صلاحیت‌ها و انتقال اختیارات اجرایی به قوه مقننه از طریق درج ابعاد و شیوه‌ها و سیاست‌های اجرایی قانون در طرح‌ها است.
گذری بر طرح‌های انبوه مطرح در مجلس در طول یک سال گذشته که ظاهراً تا هفتصد طرح رسیده است، نشانگر شتاب بی‌اندازه و بی‌توجّهی به ضروریات قانون‌گذاری در ارائه و حتّی تصویب بسیاری از آنها می‌باشد. ایرادات مشترک طرح‌ها و مصوبات ناشی از آنها مقتضی بازگشت به سیاست تقدم لوایح بر طرح‌ها و اهتمام و تسریع در رسیدگی به لوایح  است. برای روشنگری، بخشی از ایردات مشترک بسیاری از طرح‌ها در زیر تبیین می‌شود:
1- داشتن بار مالی: برابر اصل (75) قانون اساسی، ارائه طرح از سوی نمایندگان در صورت کاهش درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی باید همراه با تعیین طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید باشد. این در حالی است که در بسیاری از طرح‌ها، شاهد عدم رعایت این اصل از قانون اساسی هستیم.
2- ورود به حوزه اجرا و وظایف اختصاصی رییس‌جمهور و دولت و قوه مجریه: بسیاری از طرح‌ها وارد حوزه‌های اجرایی مانند تشکیل، انتزاع یا ادغام دستگاه‌ها و سازمان‌های اجرایی یا ابتکار الحاق و خروج از معاهدات و توافقات بین‌المللی یا جزئیات شیوه‌ها و ترتیبات اجرایی قانون شده‌اند که با اصول(57)، (60)، (125) و (126) قانون اساسی و بندهای (5) و (8) سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، سازگار نیست.
3- تداخل صلاحیت‌ها: در بسیاری از موارد طرح‌ها با ورود در حوزه صلاحیت نهادها و شوراهای دیگر مندرج در قانون اساسی مانند شورای امنیت یا هیأت دولت یا ... صلاحیت‌های تخصّصی دستگاه‌ها را نادیده گرفته‌اند.
4- عدم توجه به ابتکار دولت در بودجه و برنامه: طرح‌هایی مانند «طرح احکام کلی بودجه ۱۴۰۰» آشکارا مغایر اصل (52) قانون اساسی مبنی بر لزوم تدوین و ارائه بودجه از طریق لایحه و توسط دولت و بند (7) سیاستهای کلی نظام قانونگذاری است.
5- جرم انگاری و قضاگرایی: در بسیاری از طرح‌ها، نمایندگان محترم مجلس اقدام به جرم انگاری برخی اعمال کرده‌اند که با سیاست‌های جرم‌زدایی و قضازدایی به عنوان سیاست مورد اقبال در قریب به اتفاق نظام های حقوقی جهان از جمله نظام حقوقی ما و بند (14) سیاست‌های کلی قضایی، مغایرت دارد.
ملاحظات پیش‌گفته، ضرورت اعلام وصول فوری و بدون وقفه لوایح، و نیز رسیدگی به آن‌ها با رعایت تقدّم و سرعت متعارف و مورد انتظار را آشکار می‌سازد. امید است با تعامل سازنده لوایح بنیادینی چون شفافیت و مدیریت تعارض منافع که برای اصلاح دیوانسالاری کشور و بهبود مدیریت امور سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی حیاتی است به سرانجام روشنی از نظر تقنینی و اجرایی برسد. در غیر این صورت، ارتقا سلامت و مقابله با فساد به اعلامات رسانه‌ای در خصوص چند پرونده و چند فرد تقلیل خواهد یافت و به نتیجه ملموس و مؤثّری برای مردم منتج نخواهد شد./ایران
1400/3/4