مقالات

نام نویسنده:
دکتر زهرا فریور : حقوق اقتصادی شهروندان از منظر منشور حقوق شهروندی

دکتر زهرا فریور
رئیس امور توافق های بین المللی معاونت حقوقی رئیس جمهور
و دانش آموخته دکتری حقوق خصوصی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران
 
حقوق اقتصادی شهروندان از منظر منشور حقوق شهروندی
 
به دنبال تصویب قانون اصلاح قانون برنامه چهارم توسعه که بعدها به قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 تغییر نام داد و  آغاز فرایند خصوصی سازی در ایران، نظام اقتصادی کشور به مرور شاهد دگرگونی های گسترده ای گردید. این قانون که به قانون خصوصی سازی نیز معروف شده است علاوه بر بحث واگذاری سهام شرکت های دولتی، به سایر پیش نیازهای اقتصاد غیر دولتی مانند رقابت و تسهیل صدور مجوزها، شفافیت  و ... نیز توجه داشته است. اگرچه نقدهای حقوقی ممکن است بر رویکرد ها و حتی نحوه نگارش این قانون وارد باشد لیکن همین که پس از سه دهه از پیروزی انقلاب اسلامی ناکارآمدی بحش دولتی و تقویت بخش خصوصی برای بهبود اوضاع اقتصادی کشور مورد وفاق تصمیم سازان کشور واقع شد و در این قانون بروز و نمود یافت، خود گامی مثبت و در خور توجه است. ضعف ها و خلاء های این رویکرد به مرور و هم پای اجرای قانون ظهور و نمود یافت و به همین دلیل در فواصل زمانی مختلف اصلاح برخی مواد این قانون و یا وضع قوانین تکمیلی تلاش داشت تا پارادایم اقتصادی جدیدی که در کشور ایجاد شده است را تقویت نماید، قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، قانون رفع موانع تولید و احکامی خاص در قوانین برنامه پنجم و ششم توسعه و متعاقبا قانون احکام دائمی برنامه های توسعه از جمله این قوانین اند. مصوبات متعدد هیئت وزیران و آیین نامه های اجرایی مواد متعدد قوانین فوق نیز  در سطحی پایین تر از قانون، ملزومات نظام رگولاتوری کشور را جهت نیل به اقتصاد خصوصی و خروج از دولتی شدن جستجو نمود.
لیکن قطعا بر کسی پوشیده نیست که هر جراحی اقتصادی ممکن است آسیب های مقطعی را با خود به همراه داشته باشد که باید سریعا این آسیب ها شناسایی گردند  و برای آن ها راه حل های قانونی مناسب چاره جویی شود تا وضع قوانین در عمل و اجرا منجر به تحقق نقیض خود  نگردد . در این میان تشدید تحریم های بین المللی و سپس تحریم های یک جانبه آمریکا نظام اقتصادی ایران را متزلزل تر نمود، لذا اهمیت رعایت حقوق شهروندان و صیانت از آن  ها در عرصه اقتصادی اهمیتی روزافزون یافت. از یک سو پیام اصلی اعتراضات کارگری شرکت های خصوصی شده عمدتا بر حق اشتغال شهروندان تاکید داشت و از سوی دیگر حجم بالای پرونده های قضایی فساد اقتصادی نشان دهنده اهمیت شفافیت در عرصه فعالیت های اقتصادی  داشت. نقد ها و اعتراضات مختلف شهروندان در سال های اخیر نشان می دهد که مطالبه اصلی و اولیه شهروندان در حال حاضر حقوق اقتصادی آن هاست.
 در همین راستا منشور حقوق شهروندی که در سال 1395 تدوین و منتشر گردید در مواد 68 تا 72 به حق اقتصاد شفاف و رقابتی اشاره دارد، در ماده 68 منشور بیان شده است : «شهروندان در حق دستیابی به فرصت های اقتصادی و امکانات و خدمات عمومی و دولتی برابرند. انعقاد قراردادها و پیمان های بخش عمومی و دولتی با بخش خصوصی و اعطای هر نوع مجوز در حوزه اقتصادی به شهروندان باید با رعایت قوانین و مقررات مربوط و رقابت منصفانه در دستیابی به فرصت ها و امکانات انجام شود.»  اگرچه ماده 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44  در راستای تحقق این هدف احکامی را در خصوص تسهیل صدور مجوز ها و شفافیت در این حوزه فراهم نموده بود لیکن با توجه به اینکه آیین نامه اجرایی آن مصوب سال 1388 نتوانست آنچنان که باید اهداف مورد نظر قانون گذار را تامین نماید  و در سال 1393 این ماده اصلاح گردید و مجددا در ماده 57 قانون رفع موانع تولید چند تبصره به ماده 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44  نیز افزوده شد تا هدف شفافیت مندرج در منشور حقوق شهروندی تامین گردد. حسب تجربه اجرایی که در سال های بعد از آن حاصل شد، نقص ها  و خلاء های قانونی این حوزه مورد شناسایی قرار گرفت  و مجددا در سال 1398  دولت لایحه اصلاح قسمتی از مقررات این ماده را تقدیم مجلس شورای اسلامی نمود که پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به دلیل ایراد شورای نگهبان، اصلاحات مذکور به قانون تبدیل نگردید. تعریف کسب و کار و نظامات مربوط به صدور مجوز های آن در برخی حرف و مشاغل و اصناف  امری بسیار چالش برانگیز است، به ویژه در مورد اصناف دارای قانون خاص که حساسیت های این امر دو چندان است و  ضرورت کارشناسی دقیق و به دور از شتاب زدگی بیش از پیش  را در این حوزه روشن می نماید.
چنانچه در مواد 2 و 3 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار تاکید شده است و به موجب بخشنامه  ای توسط معاون محترم حقوقی رئیس جمهور نیز به کلیه دستگاه های اجرایی ابلاغ شده است:  وضع هر گونه مقرره و تهیه هر گونه لایحه باید با کسب نظر از فعالان بخش خصوصی در آن حوزه صورت گیرد، لذا اصلاح قوانین و مقررات فوق که با حق اشتغال مندرج در قانون اساسی در ارتباط است صرفا با کسب نظر فعالان حوزه های مختلف مشاغل و در یک کار کارشناسی مفصل و مداوم گروهی با آن ها ممکن است. اخیرا مجلس شورای اسلامی نیز چند طرح از جمله  طرح تسهیل صدور  برخی مجوز های کسب و کار  و طرح اصلاح قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار  را  در دستور کار خود قرار داده است که برخی از تعاریف و مفاد آن مورد انتقاد جامعه حقوقی کشور واقع شده است. ضروری است در راستای رعایت حق شهروندی کلیه فعالان اقتصادی کشور مجلس محترم از مشارکت فعال نمایندگان اصناف و مشاغل مختلف کشور در نهایی سازی مفاد این طرح ها استفاده نماید و از هر گونه شتاب زدگی در تدوین مواد قوانین این حوزه پرهیز نماید. این مهم در ماده 69 منشور حقوق شهروندی نیز مورد تاکید قرار گرفته است و با بیان اینکه : «حق شهروندان است که از فرآیند وضع، تغییر و اجرای سیاست ها، قوانین و مقررات اقتصادی اطلاع داشته باشند و نظرات خود را به اطلاع مرجع تصویب کننده برسانند و با فاصله زمانی مناسب از اتخاذ تصمیمات متفاوت با سیاست ها و رویه های پیشین مطلع شوند تا بتوانند خود را برای وقوع تغییرات آماده کنند و پس از اتخاذ تصمیم و برای رعایت اصل شفافیت، شهروندان حق دارند با اطلاع رسانی عمومی از تصمیمات آگاهی یابند.» ضرورت مشارکت شهروندان در تدوین قوانین و مقررات اقتصادی کشور مورد تاکید قرار گرفته است. قوه مجریه در سال های اخیر با ایجاد شورای گفتگوی دولت و بخش خصوصی و کمیته ماده 12 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه تلاش نموده است  به این مشارکت عمومی در تدوین لوایح و مقررات اقتصادی را جامه عمل بپوشاند، انتظار می رود سایر قوا نیز در تحقق این ماده منشور حقوق شهروندی گام های موثرتری بردارند.
همچنین جهت تحقق ماده 70 منشور حقوق شهروندی که بیان می دارد : «حق شهروندان است که به صورت برابر و با شفافیت کامل از اطلاعات اقتصادی و از جمله اطلاعات مربوط به برگزاری مزایده ها و مناقصه ها مطلع شوند.» سامانه ستاد به موجب قانون مالیات های مستقیم و متعاقبا قانون برنامه ششم توسعه و قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ایجاد گردید تا امکان دسترسی شهروندان به اطلاعات  معاملات دولتی میسر گردد، اگرچه در عمل برخی دستگاه های اجرایی و شهرداری ها هنوز آنچنان که بایسته است با این سامانه همکاری نمی نمایند، لیکن نفس ایجاد این سامانه می تواند بستر مناسبی جهت تحقق هدف مندرج در ماده 70 منشور را فراهم آورد و ضرورت اهتمام به مشارکت بهتر و بیشتر دستگاهها با این سامانه باید در برنامه مدیران اجرایی کشور قرار گیرد.
 منشور حقوق شهروندی در مواد 71 و 72 خود با بیان استاندارد های مهمی در حوزه حقوق اقتصادی شهروندان تلاش نموده است  تفسیر روشن تری از اصول قانون اساسی در این حوزه ارائه دهد و به نحو مبسوط تری این حقوق را برشمرد : چنانچه ماده 71  منشور بیان می دارددولت فضای قانونمند، شفاف و رقابتی منصفانه را برای انجام انواع فعالیت های اقتصادی شهروندان و امنیت سرمایه گذاری آن ها تضمین می کند.»  ملاحظه می گردد که متاسفانه بروز تحریم های یک جانبه آمریکا که منجر به جهش ارزی در یک سال و نیم  اخیر در کشور گردید به شدت بر امنیت سرمایه گذاری شهروندان در کلیه بازارهای پول و سرمایه کشور اثر گذاشته است و ضروری است بازبینی در مقررات پولی و بازار سرمایه کشور در دستور کار مجلس و دولت قرار گیرد. جهت تامین قسمت نخست ماده 71 منشور یعنی تامین فضای منصفانه قتصادی  همکاری قوه قضائیه در مقابله با فساد اقتصادی نیز ضروری به نظر می رسد.
 همان طور که ماده 72  منشور حقوق شهروندی بیان می دارد : «دولت به منظور تأمین حقوق اقتصادی شهروندان و به حداکثر رساندن مشارکت آحاد جامعه در فعالیت های اقتصادی، شرایط لازم در خصوص تأمین امنیت سرمایه گذاری، ساده سازی، صراحت و ثبات در تصمیمات اقتصادی، گسترش مناسبات و پیوندهای منطقه ای، ایجاد تمهیدات لازم را برای حضور فعالان اقتصادی ایران در بازارهای جهانی، حمایت از نوسازی و تجهیز بنگاه های تولیدی به دانش روز، تنظیم هدفمند صادرات و واردات، مقابله با جرائم سازمان یافته اقتصادی، پول شویی و قاچاق کالا و ارز فراهم می کند.» تامین ثبات در تصمیمات اقتصادی از ضروریات تامین حقوق اقتصادی شهروندان است که متاسفانه این مهم  در سال های اخیر  در سایه تحریم ها به شدت در معرض آسیب قرار گرفت به گونه ای که در اثر تحریم ها، ارتباط کشور با بازارهای جهانی به شدت آسیب دیده و  ثبات اقتصاد داخلی کشور نیز تحت شعاع قرار گرفته است. اگرچه دولت لایحه مربوط به الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان یافته را تقدیم مجلس شورای اسلامی نمود لیکن این لایحه پس از تصویب مجلس شورای اسلامی، به دلیل ایرادات های وارده در مجمع تشخیص مصلحت نظام در دست بررسی است هر چند باید اذعان داشت در حوزه مقابله با پولشویی ضمن اصلاح قانون، آیین نامه اجرایی قانون نیز به تصویب هیئت وزیران رسیده است و گام های موثری  در این حوزه  در سال های اخیر برداشته شده است که همکاری موثر قوای دیگر قطعا در اثربخشی بهتر ماده 72 منشور حقوق شهروندی تعیین کننده خواهد بود. بنابراین عزم ملی و یکپارچه قوای سه گانه در برداشتن موانع داخلی و بین المللی  بهبود اوضاع اقتصادی کشور در تحقق حقوق اقتصادی شهروندان نقش به سزایی خواهد داشت./ همشهری