مقالات

نام نویسنده:
دکتر مهدی مهدی‌زاده: دسترسی آزاد به اطلاعات؛ حق اساسی شهروندان

 
دکتر مهدی مهدی‌زاده
معاون تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی رئیس جمهور
دسترسی آزاد به اطلاعات؛  حق اساسی شهروندان
 
الف- مفهوم، چرایی و آثار
امروزه، دسترسی به اطلاعات به عنوان یک «حق شهروندی» شناخته می‌شود. این امر، چنانکه به تفصیل بیان خواهد شد، در منشور حقوق شهروندی مورد تصریح و تاکید واقع شده است. شناسایی «حق» مجموعه‌ای از تکالیف را متوجه اشخاص و حکومت‌ها می‌نماید که مهمترین آنها ایجاد بسترها و زمینه‌های اجرای حق و پیش‌بینی ضمانت‌اجراهای لازم در این خصوص است. چرایی وجود چنین حقی، در حکومت‌های دینی و غیر دینی از منطق تقریباً مشابهی پیروی می‌کند؛ تلقی حکومت به عنوان یک «امانت»، پایه و اساس حق دسترسی به اطلاعات است. بر این اساس، قدرت و حکومت، ‌امانتی در دست حاکمان است و حاکمان، امانتدارانی هستند که باید به لوازم این امانتداری ملتزم باشند. با چنین رویکردی، مردم صاحبان حکومت هستند و حق دارند بر تمامی اجزای آن اشراف داشته باشند و بر تمامی امور و اطلاعات موجود در دستگاه‌های حکومتی، جز آنچه اسرار دولتی تلقی می‌شود و موجودیت و امنیت جامعه را به مخاطره می‌افکند، آگاهی یابند. در نظام جمهوری اسلامی ایران، چنین نگرشی به حکومت، از تعبیر حاکم بودن انسان بر سرنوشت اجتماعی خویش، به خوبی قابل استنباط است: در اصل پنجاه و ششم قانون اساسی آمده است: «حاکمیت‏ مطلق‏ بر جهان‏ و انسان‏ از آن‏ خداست‏ و هم‏ او، انسان‏ را بر سرنوشت‏ اجتماعی‏ خویش‏ حاکم‏ ساخته‏ است‏. هیچکس‏ نمی‌تواند این‏ حق ‏‌الهی‏ را از انسان‏ سلب‏ کند یا در خدمت‏ منافع فرد یا گروهی‏ خاص‏ قرار دهد و ملت‏ این‏ حق‏ خداداد را از طرقی‏ که‏ در اصول‏ بعد می‌آید اعمال‏ می‌کند.»
از نگاهی دیگر و از منظر فایده‌گرایی و حکمرانی موثر و مطلوب نیز حق دسترسی به اطلاعات، دارای آثار و نتایج مثبت زیادی است و وجود آن را برای کارآمدی حکومت، ناگزیر می‌سازد. از جمله مهمترین آثار حق دسترسی آزاد به اطلاعات می‌توان به این موارد اشاره داشت:
  1. دسترسی به اطلاعات، شرط لازم تحقق سایر حقوق شهروندی است.
  2. آگاهی از اطلاعات، امکان نظارت عمومی بر دستگاه‌های حکومتی و جلوگیری از اشتباهات را افزایش می‌دهد و در نتیجه، رفتار مبتنی بر قانون و اعمال قدرت مشروع حکومت را تضمین می‌کند.
  3. آگاهی از اطلاعات، اعتماد عمومی را به دستگاه‌های حکومتی ارتقا می‌بخشد.
  4. دسترسی به اطلاعات، امکان تحقق شفافیت به عنوان یکی از مولفه‌های اصلی حکومت مطلوب را ایجاد می‌کند.
  5. حق دسترسی مردم به اطلاعات، بستر اجرای وظیفه دولت در بالا بردن‏ سطح‏ آگاهی‏ های‏ عمومی‏ در همه‏ زمینه‌ها (بند2‏ اصل سوم قانون اساسی ایران) را فراهم می‌کند.
  6. آگاهی از اطلاعات، امکان مشارکت مردم در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌های خرد و کلان را فراهم می‌سازد و آنان را بر این امر، ترغیب می‌کند.
  7. دسترسی به اطلاعات، زمینه پیگشیری و مقابله با فساد و ارتقای سلامت نظام اداری را فراهم می‌آورد.
  8. دسترسی به اطلاعات، نوآوری و ابتکار در جامعه را شکوفا می‌کند و استعدادهای نهفته را شناسایی و به رشد می‌رساند.
ب- دسترسی آزاد به اطلاعات در حقوق موضوعه ایران
حق دسترسی آزاد به اطلاعات، در حقوق موضوعه ایران در فرازهای مختلف و با تعابیر گوناگون مطرح شده است که از جمله، به موارد زیر می‌توان اشاره داشت:
  1. در سیاست‌های کلی نظام اداری که در سال 1389 از سوی رهبر معظم انقلاب ابلاغ شد بر «شفاف سازی و آگاهی بخشی نسبت به حقوق و تکالیف متقابل مردم و نظام اداری با تأکید بر دسترسی آسان و ضابطه‌مند مردم به اطلاعات صحیح» تصریح گردید.

2- قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 6/11/1387 را باید مهمترین حرکت قانونگذار در راستای تحقق حق دسترسی آزاد به اطلاعات دانست. این قانون پس از تبیین و تفکیک اطلاعات شخصی و اطلاعات عمومی از یکدیگر، تصریح می‌کند: «هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، مگر آن ‌که قانون منع کرده باشد.» آنچه که به عنوان «اطلاعات» مورد توجه این قانون قرار گرفته عبارتست از «هر نوع داده که در اسناد مندرج باشد یا به ‌صورت نرم‌ افزاری ذخیره گردیده و یا با هر وسیلهٴ دیگری ضبط شده باشد.» در این قانون، همچنین آیین دسترسی به اطلاعات، استثنائات دسترسی به اطلاعات، مسؤولیتهای مدنی و کیفری نیز مورد توجه واقع شده و در نهایت اینکه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات به عنوان مرجعی فراقوه‌ای، به منظور حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی که خدمات عمومی ارائه می دهند، تدوین برنامه ‌های اجرائی لازم در عرصه اطلاع رسانی، نظارت کلی بر حسن اجراء، رفع اختلاف در چگونگی ارائه اطلاعات موضوع این قانون از طریق ایجاد وحدت رویه، فرهنگسازی، ارشاد و ارائه نظرات مشورتی، تشکیل شده است. آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون، هرچند با تاخیر، در سالهای 1393 و 1394 به تصویب هیات وزیران رسید و راه بر اجرای آن هموار گردید. همچنین کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، شیوه‌نامه‌های متعددی را در راستای تبیین سازوکارهای اجرایی این قانون به تصویب رسانده است.

  1. در ماده 3 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 نیز با ورود به جزئیات اطلاعات مورد نظر، به اطلاع‌رسانی و دسترسی عمومی نسبت به آنها تصریح شد. بر اساس این ماده، دستگاه‌های مشمول مکلف شدند کلیه قوانین و مقررات اعم از تصویب‌نامه‌ها، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، رویه ها، تصمیمات مرتبط با حقوق شهروندی نظیر فرآیندهای کاری و زمان بندی انجام کارها، استانداردها، معیار و شاخص‌های مورد عمل، مأموریت ها، شرح وظایف دستگاه ها و واحدهای مربوط، همچنین مراحل مختلف اخذ مجوزها، موافقت های اصولی، مفاصاحساب ها، تسهیلات اعطائی، نقشه های تفصیلی شهرها و جداول میزان تراکم و سطح اشغال در پروانه های ساختمانی و محاسبات مربوط به مالیات ها، عوارض و حقوق دولت، مراحل مربوط به واردات و صادرات کالا را در دیدارگاه های الکترونیک به اطلاع عموم برسانند و متن قراردادهای مربوط به معاملات متوسط و بالاتر موضوع قانون برگزاری مناقصات که به روش مناقصه، مزایده، ترک تشریفات و غیره منعقد می‌گردد و همچنین اسناد و ضمائم آنها و هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد پیش از موعد و تغییر آن و نیز کلیه پرداخت ها، را به پایگاه اطلاعات قراردادها وارد کنند.
لازم به ذکر است که با پایان یافتن مدت آزمایشی این قانون، اعتبار آن به پایان رسیده است.

4-علاوه بر موارد فوق، در قوانین دیگری نیز مصادیق حق دسترسی به اطلاعات بیان شده است. برای مثال، در ماده (23) قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383  آمده است: «اطلاعات کلیه معاملات اعم از مناقصه و ترک مناقصه ـ جز آن دسته از معاملاتی که به تشخیص هیأت وزیران باید مستور بماند ـ باید از طریق شبکه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات در اختیار عموم قرار گیرد».

  • دسترسی آزاد به اطلاعات در منشور حقوق شهروندی
حق دسترسی به اطلاعات در منشور حقوق شهروندی ابلاغی آذر ماه 1395 رییس جمهوری، مورد توجه واقع شده و فصل مستقلی به آن اختصاص یافته است؛ در ماده 30 منشور حقوق شهروندی، تصریح شده «حق شهروندان است که به اطلاعات عمومی موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی دسترسی داشته باشند. همه دستگاه‌ها و نهادها موظف به انتشار مستمر اطلاعات غیرطبقه‌بندی شده و مورد نیاز جامعه می باشند.» همچنین در ماده 31 بیان شده «حق شهروندان است که به اطلاعات شخصی خود که توسط اشخاص و مؤسسات ارائه دهنده خدمات عمومی جمع آوری و نگهداری می شود دسترسی داشته باشند و در صورت مشاهده اشتباه، خواستار اصلاح این اطلاعات گردند. اطلاعات خصوصی مربوط به افراد را نمی توان در اختیار دیگران قرار داد، مگر به موجب قانون یا با رضایت خود افراد.» ماده 32 منشور به حق دسترسی کودکان به اطلاعات نیز توجه کرده و بیان داشته: «کودکان حق دارند به اطلاعات مناسب با سن خود دسترسی داشته باشند و نباید در معرض محتوای غیر اخلاقی، خشونت‌آمیز یا هر نوع محتوایی قرار گیرند که موجب غلبه ترس یا بروز آسیب جسمی یا روانی شود.»
نکته حائز اهمیت در خصوص حق دسترسی بر اطلاعات، آن است که این حق همانند سایر حقوق، مطلق انگاشته نمی‌شود و محدودیت‌ها و استثنائاتی بر آن مترتب است. یکی از مهمترین این محدویت‌ها، «اطلاعات طبقه بندی‌شده» است که انتشار آنها، منافع عمومی و امنیت جمعی را به مخاطره می‌اندازد. در عین حال، عدم تعریف دقیق این امر و فرایند طبقه‌بندی اطلاعات می‌تواند حق دسترسی به اطلاعات را از درون، تهی سازد. از این رو، یکی از لوازم اصلی تحقق حق دسترسی به اطلاعات وجود قواعد مشخص، دقیق و بایسته تعیین اسرار دولتی و نظارت کارآمد بر اجرای آن است.
 
د- حق دسترسی آزاد به قوانین و مقررات
دسترسی به قوانین و مقررات و آگاهی از مفاد آنها، از مهمترین مصادیق حق دسترسی به اطلاعات است. بدون اطلاع‌ موثر، کامل و فراگیر قوانین و مقررات، مخاطبان و عموم مردم از قواعد و ضوابط حاکم بر جامعه، انتظار تبعیت و اجرای آن، امری ناصواب است که نتیجه آن بروز ناهنجاری‌های مختلف اعم از قانون‌گریزی، رانت، فساد و در نهایت ناکارآمدی نظام حقوقی و حکومتی می‌باشد. لذا دولت وظیفه دارد تمام تلاش و کوشش خود را در جهت ایجاد بسترهای آسان و شیوه‌های گوناگون دسترسی آحاد مردم به قوانین و مقررات، به تناسب قشرهای مختلف شهروندان، معمول دارد. اما این مهم، در طول 114 سال دوران قانونگذاری مورد اهتمام لازم نبوده و پی‌آمدهای منفی آن گریبانگیر جامعه شده است. خوشبختانه این امر در مواد 5 و 11 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 6/11/1387 مورد تصریح واقع شده است:
«ماده ۵- مؤسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترس مردم قرار دهند.
تبصره- اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است باید علاوه بر موارد قانونی موجود از طریق انتشار و اعلان عمومی و رسانه‌های همگانی به آگاهی مردم برسد.
ماده ۱۱- مصوبه و تصمیمی که موجد حق یا تکلیف عمومی است قابل طبقه‌ بندی به عنوان اسرار دولتی نمی­باشد و انتشار آنها الزامی خواهد بود.»
در راستای اجرایی شدن این احکام قانونی، کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، «شیوه نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم (قوانین، مقررات و تصمیمات عمومی)» را به تصویب رساند که در تاریخ 30/1/1399 به تایید رییس جمهور رسید.  این شیوه نامه دارای احکام حائز اهمیتی است که اجرایی شدن آن می‌تواند معضل دسترسی مردم به قوانین و مقررات را پایان بخشد؛ از جمله، به موجب ماده 3 این شیوه نامه، مؤسسات مشمول قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387 اعم از مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی باید کلیه مصوباتی متضمن حق و تکلیف را که تصویب شده اند یا در آینده تصویب می کنند علاوه بر انتشار در پایگاه اطلاع رسانی خود از طریق روزنامه رسمی به نشانی  www.rrk.ir و پایگاه ملی اطلاع رسانی قوانین و مقررات کشور به نشانیwww.dotic.ir  منتشر کرده و با سایر وسایل ارتباطی روز به اطلاع عمومی برسانند.  در حال حاضر، معاونت حقوقی ریاست جمهوری (معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات) که متولی پایگاه ملی اطلاع رسانی قوانین و مقررات کشور است، اقدامات گسترده ای را در راستای اجرایی ساختن این شیوه نامه معمول داشته است. در عین حال این معاونت، به پشتوانه چندین دهه تلاش در زمینه گردآوری، تنقیح و نشر قوانین و مقررات کشور، اقدامات بسیاری را در زمینه نشر قوانین و مقررات، تقدیم عموم مردم، به‌ویژه جامعه حقوقی کشور و مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی کرده است. انتشار صدها مجموعه قوانین و مقررات (به شکل‌های چاپی و دیجیتال) با ویژگی‌های منحصر به‌فرد، این معاونت را به عنوان مرجعی مورد اعتماد مجریان و حقوقدانان کشور شناسانده است. ابتنای این آثار بر بررسی‌های گسترده و تخصصی تنقیحی، وجه فارق اصلی آن با سایر مجموعه‌های منتشره و در راستای معنای دقیق و عمیق اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات و ایجاد فرصت انتخاب و اقدام آگاهانه شهروندان است که بیان آن خارج از حوصله این مختصر است. علاوه بر این، معاونت مذکور، روش‌های گوناگونی را در ایجاد دسترسی آسان، به‌هنگام و قابل اعتماد به قوانین و مقررات کشور برای عموم مردم و مجریان، فراهم کرده است که مهمترین آن عبارتست از:  راه‌اندازی سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران و بروزرسانی مستمر آن. در حال حاضر، پایگاه اینترنتی سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران یکی از منابع مهم دسترسی به قوانین و مقررات مصوب مراجع وضع کشور در 114 سال گذشته می‌باشد.
 
هـ- سخن پایانی
حق دسترسی آزاد به اطلاعات، شرط لازم ایجاد نظام‌های مردم سالار و حکمرانی کارآمد است. تحقق این حق، نیازمند قواعد مطلوب و اراده انجام آن است. در دو دهه اخیر، اقدامات ارزشمندی در این زمینه، در کشور، انجام پذیرفته اما تا رسیدن به نقطه مطلوب، فاصله وجود دارد. التزام به این حق باید به عنوان یکی از شاخص‌های قانونگذاری مطلوب در تمامی حوزه‌ها تلقی شود. در این مسیر، وجود برنامه‌های آموزشی و ترویجی مناسب و گسترده که طی آن از یک سو مدیران و کارگزاران دولت به اهمیت و مزایای این حق و نیز مسئولیت‌های خود در ارتباط با آن، آگاه شوند و از سوی دیگر مردم و فعالان رسانه‌ای با مفاد این حق، نحوه دسترسی به اطلاعات و محدودیت‌های آن آشنا گردند، امری لازم و اساسی است./ همشهری