مقالات

نام نویسنده: دکترمهدی مهدی زاده 
تضمین اجرای قانون اساسی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران

تضمین اجرای قانون اساسی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
دکترمهدی مهدی زاده 
معاون تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی رئیس جمهور

اول- اهمیت قانون اساسی و اجرای آن
انتظام بخشیدن به رابطه میان «آزادی» و «قدرت» در عرصه اجتماع، همواره، از اساسی ترین دغدغه های اندیشمندان بوده است. چگونگی این انتظام‌بخشی، تمامی عرصه های زندگی اجتماعی و حتی فردی را متاثر می سازد و تحقق جامعه‌ای عدالت محور و توسعه‌یافته را امکان پذیر یا ناممکن می نماید. از این رو، در طول تاریخ، تلاشهای فردی و جمعی زیادی در شکل‌گیری جامعه ای برخوردار از مردمانی آزاد و حاکمانی امین صورت پذیرفته است.  قانون اساسی را باید برجسته ترین دستاورد این تلاشها دانست که هدف غایی آن تضمین حقوق و آزادیهای فردی و کنترل اعمال حکومت و پایان خودسریهای حاکمان بوده است. بر این اساس، قانون اساسی را باید  عالی ترین سند حقوقی یک کشور دانست که در آن ضمن بیان آرمانها و اهداف و رویکردهای کلان، به ترسیم حدود صلاحیتهای حکومت و ماموران آن و تضمین آزادیهای عمومی مبادرت می کند؛ قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز در همین راستا به تصویب رسیده، چنانکه در مقدمه آن، این گونه بیان شده است: «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران بر اساس اصول و ضوابط اسلامی است که انعکاس خواست قلبی امت اسلامی می‌باشد. » چنین مفهوم و ماهیتی از قانون اساسی، آن را بر اوج و قله هندسه رفتاری و گفتاری کشور جای می دهد به گونه ای که هیچ اقدام و عملی از سوی آحاد مردم و حکومت و کارگزاران او نباید در مغایرت با قانون اساسی صورت پذیرد. «اصل برتری قانون اساسی»، ترجمانی از این سخن است که در پرتو آن اولاً تمامی قوانین و مقررات کشور باید هم راستا با قانون اساسی و بدون مغایرت با آن وضع گردد، ثانیاً تمامی رفتارها و اقدامات در چارچوب قوانین و مقررات و در راس آن قانون اساسی انجام پذیرد و ثالثاً سازوکارهای لازم، کارآ و اطمینان بخش از اجرای قانون اساسی در مقام وضع و اجرا، ایجاد و تعبیه شود. به بیان دیگر، تضمین اجرای قانون اساسی، جزء و رکن مهم، اصل  برتری قانون اساسی است. 
تضمین اجرای قانون اساسی در پرتو دو رویکرد پایه ای تحقق می یابد:
الف- ارتقای فرهنگ سیاسی: 
بی تردید، فرهنگ سیاسی یک کشور، بالاترین پشتوانه اجرای قانون اساسی آن جامعه محسوب می شود. اراده واقعی و اهتمام مردمان یک سرزمین بر اجرای قانون اساسی، تضمین واقعی آن است و امکان فراموشی و سرپیچی از آن را از مردم و دولت می ستاند. در این نگاه، اجرای قانون اساسی، ملاک و سنجه اصلی مشروعیت بخشی رفتار حاکمان است و می تواند به بقاء یا کنار نهادن آنان از عرصه قدرت ورزی منجر شود. در فقدان فرهنگ صحیح و توسعه یافته سیاسی، رفتارهای حتی به ظاهر قانونی، از روح و محتوای واقعی قانون اساسی فاصله می گیرد و ترکیبی ناموزون و نادرست از قانون اساسی را در مقام اجرا پدید می آورد که در نهایت به نفی آن منجر می شود.
ب: ایجاد سازوکارهای ضمانت اجرای قانون اساسی:
هرچند فرهنگ سیاسی یک کشور را باید اساسی ترین تضمین اجرای قانون اساسی دانست اما این سخن نباید به عدم ایجاد سازوکارهای منسجم و قاطع در این زمینه و وانهادن امر، منتهی شود.  در یک نظام حقوقی و سیاسی، اجرای قانون اساسی باید به نحوی فراگیر و نهادینه، پیگیری شود. منظور از «فراگیر»، استثناناپذیر بودن و مراد از «نهادینه» وجود سازوکارهای مشخص، معین، نظام مند و غیراقتضایی اجرای قانون اساسی است.  لذا شیوه های تضمین اجرای قانون اساسی باید به گونه ای تدبیر گردد که این دو وصف را به خوبی دربرداشته باشد. 
دوم- تضمین اجرای قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران
در صیانت از قانون اساسی، عمدتاً دو شیوه قضایی یا سیاسی مورد توجه نظامهای مختلف حقوقی دنیا قرار گرفته است. در شیوه قضایی، این صلاحیت در اختیار دادگاههای قضایی قرار گرفته اما در شیوه سیاسی، این امر به هیات سیاسی مستقل از هریک از قوا واگذار شده است. تفصیل سخن در خصوص هریک از این روش‌ها و محسنات و معایب آن از عهده این مختصر خارج است. در نظام جمهوری اسلامی ایران نیز تضمین اجرای قانون اساسی مورد توجه واقع شده هرچند در مقام بیان و یا عمل، با نواقص و مشکلاتی مواجه شده است. سازوکارهای تضمین اجرای قانون اساسی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران به شرح زیراست:
الف- شورای نگهبان: نظارت بر قوانین کشور از منظر اجرای قانون اساسی، پایه ای ترین سازوکار تضمین اجرای این قانون در نظام جمهوری اسلامی ایران بوده چراکه به نحو تفصیلی و دقیق مورد بیان قرار گرفته است. به موجب اصل نود ویکم قانون اساسی، «به منظور پاسداری از احکام اسلام وقانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می شود:
1- شش نفر از فقهای عادل وآگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز، انتخاب این عده با مقام رهبری است .
2- شش نفر حقوقدان، در رشته های مختلف حقوقی، ازمیان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می شوند و با رأی مجلس انتخاب می گردند.»
اهمیت وجودی شورای نگهبان در حدی بوده که مطابق اصل نود و سوم قانون اساسی «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ بدون‏ وجود شورای‏ نگهبان‏ اعتبار قانونی‏ ندارد مگر در مورد تصویب‏ اعتبارنامه‏ نمایندگان‏ و انتخاب‏ شش‏ نفر حقوقدان‏ اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏.» نظارت شورای نگهبان نسبت به تمام اعمال تقنینی مجلس شورای اسلامی است چنانکه در اصل نود وچهارم مقرر شده «کلیه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ باید به‏ شورای‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شورای‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداکثر ظرف‏ ده‏ روز از تاریخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازین‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ مورد بررسی‏ قرار دهد و چنانچه‏ آن‏ را مغایر ببیند برای‏ تجدید نظر به‏ مجلس‏ بازگرداند. در غیر این صورت‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است‏.» گستردگی این صلاحیت به گونه ای است که حتی تفاسیر مجلس شورای اسلامی که نوعی تبیین قانون موجود تلقی می گردد را نیز شامل می شود؛ چنانکه شورای نگهبان در نظر تفسیری مورخ 24/5/1362 بیان داشته است: «درمورد اصل تفسیر علاو‌ه براینکه به موجب اصل 94 کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان ارسال شود و تفسیر قوانین نیز مصوبه است از سایر اصول مربوط به انطباق قوانین با موازین اسلامی و عدم مغایرت با قانون اساسی نیز استفاده می‌شود که تفسیر قوانین عادی از لحاظ اینکه متضمن رفع اجمال و ابهام و‌تضییق یا توسعه قانون است قابل عدم انطباق با موازین شرعی و مغایرت با قانون اساسی است، لذا باید به شورای نگهبان ارسال شود.»
هرچند اصل این شیوه تضمین، مورد مناقشه نبوده اما برخی نواقص و یا بعضی ایرادات در نحوه اجرا و اعمال آن وجود داشته است که اهم آن در زیر بیان می شود:
1- پیش بینی شورای نگهبان به عنوان نگهبان قانون اساسی در مصوبات مجلس شورای اسلامی با این پیش فرض صورت گرفته که امور تقنینی از طریق مجلس شورای اسلامی انجام می پذیرد چراکه اصل پنجاه و هشتم بر این امر تصریح دارد که «اعمال‏ قوه‏ مقننه‏ از طریق‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی است‏ » و بدین ترتیب تمامی امور تقنینی کشور از منظر تضمین اجرای قانون اساسی مورد توجه و اهتمام واقع می شود. اما امکان تصویب برخی قوانین، خارج از مجلس شورای اسلامی، خلایی را در نظارت بر رعایت اجرای قانون اساسی موجب شده است. نمونه ای از این امر را در اصل یکصدو هشتم قانون اساسی می توان ملاحظه کرد که بیان می دارد: «قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان ، کیفیت انتخاب آنها وآئیننامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهاء اولین شورای نگهبان تهیه و با اکثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهائی رهبر انقلاب برسد. ازآن پس هرگونه تغییر و تجدید نظر دراین قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان و صلاحیت خود آنان است»  و یا در نظر تفسیری شماره 21934 /30 /86 مورخ 19 /4 /1386 شورای نگهبان بیان شده: «مستفاد از اصول 91، 4 و 99 قانون اساسی این است که تصویب ضوابط و مقررات مالی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی شورای نگهبان که انجام وظایف آن به تشخیص شورا متوقف بر آنها است، بر عهده خود این شورا می ‌باشد.» به این نقیصه، مواردی را نیز که در عمل، برای آن شان قانونی انگاشته شده، باید افزود که از دایره نظارتی اجرای قانون اساسی بیرون مانده، مانند برخی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام شده است.
2- نظارت شورای نگهبان، اقدامی پسینی و تابعی از ابتکارات تقنینی مجلس شورای اسلامی محسوب می شود و این نظارت، نمی تواند رافع این نقص باشد که اگر کشور در اجرای قانون اساسی به قانونی نیاز داشته باشد و مجلس شورای اسلامی به تصویب آن مبادرت نورزد چگونه می توان اجرای قانون اساسی را تضمین نمود. بر همین اساس است که در بند 15 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مهرماه 1398 مقام معظم رهبری آمده است: «تعیین اولویت‌ های قانون گذاری با محوریت: گره گشایی از امور اجرایی کشور، اصول اجرا نشده قانون اساسی، سند چشم ‌انداز، سیاست‌ های کلی نظام، برنامه پنج ساله توسعه و مطالبات رهبری.»
3- نظارت بر رعایت قانون اساسی در مصوبات مجلس شورای اسلامی از طریق شورای نگهبان، به آن دسته از مصوبات مجلس که پس از انقلاب اسلامی به تصویب رسیده محدود می شود و این در حالیست که مواردی همانند مصوبات قانونی شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران و نیز قوانین مجلسین پیش از انقلاب از شمول این سازوکار خارج مانده است. در بند2 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری با توجه به این نقیصه، پیش بینی شده است: «ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ایجاد ساز و کار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی.» اصول پیش گفته قانون اساسی در خصوص صلاحیت شورای نگهبان، امکان تسری این صلاحیت نظارتی را به قوانین پیش از تشکیل مجلس شورای اسلامی منتفی می سازد لذا یافتن سازوکاری برای این ارزیابی و پالایش  باید مورد توجه و مداقه صاحبنظران قرار گیرد.
ب- رییس جمهور
به موجب اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی «پس‏ از مقام‏ رهبری‏ رئیس‏ جمهور عالیترین‏ مقام‏ رسمی‏ کشور است‏ و مسئولیت‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی‏ و ریاست‏ قوه‏ مجریه‏ را جز در اموری که‏ مستقیما به رهبری‏ مربوط می‌شود، بر عهده‏ دارد.» ضمن آنکه طبق اصل یکصد و بیست و یکم این قانون، رئیس جمهور در پیشگاه قرآن کریم و در برابر ملت ایران به خداوند قادر متعال سوگند یاد می کند که پاسدار مذهب رسمی و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی کشور باشد وهمه استعداد و صلاحیت خویش را در راه ایفای مسوولیتهائی که برعهده گرفته بکارگیرد وخود را وقف خدمت به مردم و اعتلای کشور، ترویج دین و اخلاق، پشتیبانی از حق و گسترش عدالت سازد و از هر گونه خود کامگی بپرهیزد و از آزادی و حرمت اشخاص و حقوقی که قانون اساسی برای ملت شناخته است حمایت کند. این دو بیان صریح، صلاحیت و تکلیفی را تحت عنوان مسئولیت اجرا و پاسداری از قانون اساسی، متوجه رییس جمهور می کند که در تضمین اجرای قانون اساسی بسیار مهم و راهگشاست و به اتکای آن می توان خلاها و نواقص این حوزه را برطرف ساخت. این مسئولیت رییس جمهور دارای ویژگی فراگیر بودن است اما شامل اعلام نظر شورای نگهبان در خصوص مصوبات مجلس شورای اسلامی نمی شود چنانکه در نظر مورخ 1359/10/20 شورای نگهبان آمده است: «تشخیص مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی طبق اصول 94 و 96 قانون مزبور با شورای نگهبان است و رئیس جمهور در این خصوص وظیفه و مسئولیتی ندارد . ...» متاسفانه این صلاحیت پراهمیت رییس جمهور که می توانست به نحوی بایسته وگسترده اجرای قانون اساسی را محقق و تضمین کند به دلایل مختلف با چالشهای گوناگونی مواجه بوده است. از یک سوی، اهتمام به اعمال این صلاحیت دردوره های مختلف ریاست جمهوری به یک شکل و میزان نبوده و در این ارتباط سازوکارهای اجرایی کامل و جامعی پیش بینی نشده است. جدی ترین تدابیر پیش بینی شده در این زمینه را می توان در قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیتهای ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 1365/8/22 ملاحظه کرد که در فصل دوم با عنوان «مسئولیت رییس جمهور در اجرای قانون اساسی» در 4 ماده راهکارهایی را برای اعمال این صلاحیت بیان می دارد: 
ماده 13 - به منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی ، رییس جمهور از طریق نظارت ، کسب اطلاع ، بازرسی ، پیگیری ، بررسی و اقدامات لازم مسئول اجرای قانون اساسی می باشد .
ماده 14 - در صورت توقف یا عدم اجرای اصلی از اصول قانون اساسی رییس جمهور در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی به نحو مقتضی اقدام می نماید و برای این منظور می تواند مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسئول مربوطه برساند و علت توقف یا عدم اجرا را خواستار گردد . مقام مسئول موظف است پاسخ خود را مشروحاً و با ذکر دلیل به اطلاع رییس جمهور برساند . در صورتی که پس از بررسی به تشخیص رییس جمهور توقف یا عدم اجراء ثابت گردد ، نسبت به اجرای اصل یا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشی از تخلف اقدام و در صورتی که تخلف مربوط به نخست وزیر و وزراء باشد به مجلس شورای اسلامی ارجاع می دهد و در غیر این صورت پرونده امر به مرجع صالح ارسال خواهد شد .
ماده 15 - به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی ، رییس جمهور حق اخطار و تذکر به قوای سه گانه کشور را دارد .
ماده 16 - رییس جمهوری می تواند سالی یک بار آمار موارد توقف ، عدم اجرا و نقض و تخلف از قانون اساسی را با تصمیمات متخذه تنظیم کند و به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند .
اما از سویی دیگر، این صلاحیت، با رویکردهایی عمدتا سیاسی، مورد انکار و تحدید واقع شده است. جدی ترین نگاه مطرح شده در این زمینه محدود ساختن این صلاحیت در قوه مجریه است که نتیجه آن، لغو بودن تصریح اصل 113 قانون اساسی بر مسئولیت اجرای قانون اساسی خواهد بود. فارغ از استدلالات مختلف حقوقی و تاریخی ناظر بر مسئولیت گسترده رییس جمهور در اجرای قانون اساسی (که مجال آن در این مختصر نیست) باید گفت که انکار یا محدود شمردن این صلاحیت نتیجه ای جز دور شدن کشور از تضمین اجرای قانون اساسی در پی نخواهد داشت.
ج- مراجع قضایی:
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، روش قضایی را در صیانت از خود انتخاب نکرده و بر  این اساس مرجع قضایی ویژه‌ای به این منظور ایجاد نشده اما این سخن به معنای عدم نقش آفرینی قوه قضاییه در این زمینه نبوده است. این نقش آفرینی، حداقل از منظر دیوان عدالت اداری قابل طرح می باشد. اگرچه بند1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392/3/25 در مقام بیان حدود صلاحیت و وظایف هیأت عمومی دیوان به «رسیدگی به شکایات ، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود» اشاره کرده اما تعبیر «قانون» به کار رفته در آن منصرف از قانون اساسی دانسته شده است چه آنکه شورای نگهبان در نظر اعلامی به شماره 90/30/43213 مورخ 1390/5/25 ناظر بر لایحه قانون مذکور اعلام داشته است که «تعمیم قانون به قانون اساسی مغایر اصل 170 قانون اساسی شناخته شد.» اما این بیان، مانع از ورود دیوان عدالت اداری در احراز مغایرت مقررات با قانون اساسی نبوده چراکه این دیوان با استناد به ماده 80 این قانون، آرای ابطال مقررات دولتی به استناد قانون اساسی را نیز صادر کرده است. در ماده 80 مذکور آمده است: «تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان ، با تقدیم درخواست انجام می گیرد . در درخواست مذکور ، تصریح به موارد زیر ضروری است : ...
پ ـ حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده
ت ـ دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده »
اما باید دانست که حتی در این فرض نیز بسیاری از مقررات از دایره نظارتی دیوان عدالت اداری خارج می‌ماند؛ چنانکه در تبصره ماده 12 قانون دیوان تصریح شده است: «رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و صرفاً آیین نامه ها ، بخشنامه ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان ، مجمع تشخیص مصلحت نظام ، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است.» 
آنچه که در بندهای 2 و 3 سیاست‌ های کلی نظام قانون گذاری مورد توجه قرار گرفته نیز حکایت از فقدان سازوکارهای مشخص در تضمین اجرای قانون اساسی در حوزه مقرره‌گذاری دارد. در این دو بند چنین آمده است: 
«۲-  ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی.
۳- تعیین سازوکار مناسب برای عدم مغایرت مقررات با قانون اساسی.»
لذا یکی از خلاهای تضمین اجرای قانون اساسی کشور را باید در حوزه مقرره‌گذاری دانست.

سخنی پایانی آن که قانون اساسی به عنوان عالی‌ترین سند انتظام بخش امور کشور باید همواره با اراده‌ای جدی مورد اجرا قرار گیرد و چنین اراده‌ای به خوبی می‌تواند با استفاده از ظرفیت‌های موجود قانونی همانند اصل 113، چتر تضمین‌کننده اجرای قانون اساسی را بر تمامی ابعاد تقنینی، مقرره گذاری و اجرایی کشور بگستراند.