مقالات

نام نویسنده: دکتر بیژن عباسی لاهیجی
 مفهوم و ویژگی های قانون اساسی و چگونگی تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی

 مفهوم و ویژگی های قانون اساسی و چگونگی تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی

دکتر بیژن عباسی لاهیجی
معاون پژوهش و ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی رئیس جمهور
دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران

گفتار نخست- مفهوم و ویژگی های قانون اساسی
از تاریخ انقلابهای آمریکا و فرانسه در اواخر سدهی هجدهم میلادی، حقوق اساسی به‌صورت حقوق نوشته شکل گرفت و قوانین اساسی تدوین و تصویب گردیدند. تصویب قوانین اساسی بهصورت نوشته پدیدهی نوینی است که تاریخ آن به استقلال مستعمرات آمریکایی بریتانیا در سدهی هجدهم برمیگردد که سبب پیدایش جنبش قانون اساسی نوین در جهان گردید. با وجود این، اندیشهی قانون اساسی به دوران باستان می‌رسد. متن قانون اساسی معمولاً قانون اساسی، گاه قانون بنیادین مانند قانون بنیادین آلمان مصوب سال 1949 و یا گاهی منشور مانند منشور سالهای 1814 و 1830 فرانسه نامیده میشود. 
هر جامعهی سیاسی دارای مجموعه قواعد نوشته یا نانوشته به منظور تعیین روش‌های رسیدن به قدرت سیاسی و اعمال آن است. مجموعهی این قواعد، قانون اساسی را شکل میدهد. معمولاً همهی کشورها دارای قانون اساسی هستند و اغلب آن‌ها دارای قانون اساسی نوشته میباشند. قانون اساسی مجموعهای از قواعد حقوقی برتری است که قوای عمومی را سازماندهی، وضعیت حقوقی حکومتکنندگان (چگونگی انتخاب و صلاحیتهای آنان) و روابط میان آنها و حکومتشوندگان را تعیین و حقوق و آزادیهای مردم را تضمین می‌کند. قانون اساسی دارای ارزش بالاتری از دیگر قواعد حقوقی است و فقط از راه آیین و تشریفات ویژهای و نه مانند قواعد عادی مورد بازنگری قرار میگیرد.

الف- قانون اساسی نظام حقوقی قدرت سیاسی در دولت
بیوجود قواعد قانون اساسی ممکن است قدرت سیاسی بنا به میل کسی که آن را اعمال میکند به حرکت درآید. با قانون اساسی نه قدرت سیاسی مطابق امیال اشخاص و نه هرگونه که آنها بخواهند اعمال میشود. قدرت سیاسی دنباله رو حقوق میگردد و باید از قواعد حقوقی مشخصی پیروی کند. به همین خاطر است که کارل فریدریش قانون اساسی را هم بهعنوان «سامانهای از محدودیتها» و هم به منزلهی «تصمیمی بنیادین که حکومت را سازماندهی میکند» تعریف کرده است . 
آنچه مهم است این است که کارکرد اصلی قواعد اساسی فارغ از تنوع و شکل شان، تعیین نظام حقوقی قدرت سیاسی در دولت است. حقوق و آزادیهای ملت از عناصر جداییناپذیر این نظام حقوقی است و محدودیتهایی را برای دولت به همراه میآورد . 

ب- تمایز قواعد قانون اساسی از دیگر قواعد
نخستین ویژگی قواعد اساسی تمایز آنها از دیگر قواعد حقوقی است. ولی در کشورهایی که قانون اساسی عرفی حاکم است به لحاظ شکلی قواعد آن به روشنی قواعد قانون اساسی نوشته از دیگر قواعد متمایز نیست. به علاوه به لحاظ ماهوی نیز گاه جدا کردن قواعد اساسی از نظر موضوعی از دیگر قواعد دشوار است، زیرا برخی از قواعد که به لحاظ شکلی اساسی هستند میتوانند همسان دیگر قواعد انگاشته شده یا تغییر یابند. 
آنگونه که سییس پیشنهاد میکند برای تفکیک قواعد اساسی از دیگر قواعد باید گفت که قواعد اساسی برخلاف دیگر قواعد که توسط قوای تأسیسی وضع شدهاند برخاسته از قوهای خاص به نام قوهی مؤسس است. این قوه از آن کسی است که دارای حق حاکمیت میباشد زیرا اوست که حق تعیین و پایهریزی قواعد اساسی بنیادین را که دیگر قواعد از آن سرچشمه میگیرند دارد. همچنین به همین خاطر است که اصولاً قواعد اساسی نباید همانند قواعد و مقررات عادی وضع یا اصلاح شوند. 

پ- برتری قواعد قانون اساسی
دومین ویژگی قواعد قانون اساسی این است که این قواعد در یک دولت به سبب نشات گرفتن از قوهی مؤسس که تجلی قوهی حاکم است برتر از دیگر قواعد هستند. این واقعیت توسط همهی حقوقدانان نظام حقوقی حقوق نوشته پذیرفته شده است و حتی برخی از قوانین اساسی آن را در پارهای از اصول خود در نظم حقوقی دولت پیش‌بینی کردهاند. برای نمونه آخرین عبارت قانون اساسی جمهوری ایتالیا مصوب 27 دسامبر 1947 مقرر میدارد که «قانون اساسی بهعنوان قانون بنیادین جمهوری باید توسط همهی شهروندان و نهادهای دولتی کاملاً محترم شمرده شود». قانون اساسی بلژیک مصوب 17 دسامبر 1994 نیز میگوید: «از تاریخ لازمالاجرا شدن قانون اساسی، همهی قوانین، تصویبنامهها، مصوبات و آییننامهها و دیگر تصمیماتی که مغایر آن باشند منسوخ خواهند بود» (مادهی 188). دربارهی منشا اقتدار قانون اساسی بیشتر حقوقدانان افزون بر سرچشمه گرفتن آن از قوهی مؤسس، به اندیشهی سلسله مراتب میان هنجارهای حقوقی برگرفته از نوشتههای هانسکلسن برای توصیف نظم حقوقی یک دولت و برتری قانون اساسی استناد میکنند. بر پایهی این اندیشه، سلسله مراتب میان هنجارها یا قواعد به معنی ایجاد یک نظم حقوقی و ضرورت انطباق مقررات مادون با مقررات عالیتر است. نظم حقوقی دولت مانند هرمی است که در آن هر قاعدهی حقوقی برای ابراز وجود باید با قواعدی که برتر از آن هستند مطابقت داشته باشد. «نظم حقوقی یک نظام نه حاوی قواعد حقوقی دارای ارزش برابر بلکه ساختاری با چند طبقه، یک هرم یا سلسله مراتبی از چند طبقه یا سطح قواعد حقوقی میباشد» . انسجام این سلسله مراتب ناشی از ارتباط میان عناصر آن است. قانون اساسی در بالای ساختار حقوقی یک کشور قرار دارد و قاعدهای حقوقی است که به دیگر قواعد حقوقی ارزش و اعتبار میبخشد و باید توسط قواعد مادون (پیمانهای بینالمللی، قوانین عادی و آیین‌نامهها) و مقامات شایسته برای وضع آنها (مجلس و دولت) محترم شمرده شود. به این امر، اصل مطابقت مصوبات با قانون اساسی گفته میشود که برابر آن، هیچ مرجعی در انجام صلاحیت خود حق ندارد از رعایت اصول و قواعد اساسی که بر همهی نهادهای دولت واجب است خودداری کند. 
از ویژگی برتری قواعد قانون اساسی بر دیگر قواعد دو نتیجهی حقوقی بهدست می‌آید: 
1. به سبب برتری این قواعد، اصولاً آنها فقط طبق آیین ویژهی کم و بیش پیچیدهای بر حسب اینکه قانون اساسی تا چه اندازه انعطافپذیر است میتوانند مورد بازنگری قرار گیرند. 
2. اصولاً برتری قواعد قانون اساسی با تعبیهی اصل نظارت بر مطابقت دیگر قواعد با قانون اساسی تضمین میشود. اینگونه نظارت ممکن است به یک مرجع قضایی ویژه (دادگاه قانون اساسی کارلسروههی آلمان) یا مراجع قضایی دادگستری (در ایالات متحده، دادگاههای عمومی و در رأس آن دیوان عالی کشور) واگذار گردد. گاه ممکن است یک مرجع دادرسی اساسی خاص برای تشخیص مطابقت قوانین و پیمانهای بینالمللی با قانون اساسی پیشبینی شود مانند شورای قانون اساسی فرانسه، دیگر مراجع قضایی نیز در شرایط خاصی میتوانند از نقض قانون اساسی به وسیلهی یک قاعدهی حقوقی داخلی دیگر جلوگیری کنند مانند نظارت بر مطابقت آییننامهها با قانون اساسی توسط دادرس اداری (شورای دولتی فرانسه یا دیوان عدالت اداری ج. ا. ایران). 
بنابراین، امروزه قانون اساسی یک فورمول سادهی فلسفی و سیاسی نیست بلکه جزئی از نظم حقوقی یک کشور و یک قاعدهی حقوقی مستقلی است. 

گفتار دوم- روند و چگونگی تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
در هر کشوری، پس از هر انقلابی، شورایی موقت تشکیل می شود تا پیش از شکل گرفتن نهادهای سیاسی و قانونی، کشور را اداره کند و مقدمات تعیین شکل حکومت آینده و تهیه قانون اساسی آن را برعهده بگیرد. در ایران پس از انقلاب اسلامی سال 1357، امام (ره) شورای انقلاب و دولت موقت را تشکیل داد. هدف اساسی از تشکیل شورای انقلاب، وضع قواعد و قانونگذاری تا تشکیل مجلس جمهوری اسلامی بود. این شورا در آذر ماه 1357 تشکیل و تا اواخر تیرماه سال 1359 به فعالیت خود ادامه داد. وظیفه ی دولت موقت نیز افزون بر اداره ی امور اجرایی کشور، دو امر بود : فراهم کردن مقدمات همه پرسی تعیین شکل حکومت آینده (الف) و تهیه و تدوین قانون اساسی (ب). 
الف – همه پرسی جمهوری اسلامی
معمولا پس از هر انقلاب یا دگرگونی مهم در نظام سیاسی یک کشور، شکل حکومت توسط مردم یا زمامداران آنها تغییر می یابد. به لحاظ تطبیقی این امر را ما در فرانسه در سال های 1792، 1799، 1814، 1830، 1848، 1851 و 1870 شاهد هستیم که نظام های سلطنتی به جمهوری یا برعکس تغییر یافتند یا در ایتالیا مردم درباره ی بقای نظام پادشاهی یا تبدیل آن به جمهوری پس از جنگ جهانی دوم در سال 1947 در طی یک همه پرسی تصمیم گیری کردند. 
در ایران، از دیدگاه امام (ره)، هدف مردم از انقلاب عبارت بود از : نابودی استبداد، تشکیل نظامی که مقامات آن توسط مردم انتخاب شوند (حکومت جمهوری)، اسلامی کردن حکومت (حکومت جمهوری اسلامی) و استقلال در برابر ابرقدرت ها.
همه پرسی تعیین شکل حکومت در روزهای 10 و 11 فروردین 1358 انجام و در آن از مردم خواسته شد نظر خود را درباره ی نظام «جمهوری اسلامی» بیان کنند و مردم با اکثریت 2/98 % به آن رای مثبت دادند. 
ب- تصویب قانون اساسی
پس از تعیین شکل حکومت توسط مردم، پیش نویس قانون اساسی که توسط شماری از حقوقدانان (دکتر حسن حبیبی، دکتر ناصر کاتوزیان، دکتر عبدالکریم لاهیجی، میناچی و...) نوشته شده بود به دولت موقت داده شد و دولت موقت نیز نظرات خود را اعمال کرد و تغییرات و اصلاحاتی در آن انجام داد و سپس با توجه به نظر امام، به قم فرستاده شد تا علمای حوزه ی علمیه نیز نظر خود را درباره ی آن اعلام کنند. پس از تایید آن توسط علما به دولت موقت و سپس به شورای انقلاب رفت و در آنجا تأیید شد و مورد تایید امام هم قرار گرفت.
درباره ی شیوه ی تصویب پیش نویس قانون اساسی توسط مردم سه دیدگاه وجود داشت :
1- پیش نویش قانون اساسی به مردم داده شود و مردم آن را در یک همه پرسی تایید کنند ؛
2- مجلس موسسانی منتخب نمایندگان مردم تشکیل شود و این مجلس، آن پیش نویس را تصویب کند ؛
3- نظری بینابین مطرح شد که پیش نویس قانون اساسی به مجلس موسسان داده شود تا آن را تصویب و پس از آن، مردم از راه همه پرسی آن را تایید کنند.
دیدگاه سوم مورد تایید امام (ره) قرار گرفت. در این هنگام، دو لایحه ی قانونی توسط شورای انقلاب و سپس یک آیین نامه ی داخلی توسط مجلس خبرگان (مجلس موسسان یا مجلس بررسی نهایی قانون اساسی) تصویب شد که عبارتند از : 1- لایحه ی قانونی انتخابات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مصوب 1358/4/14 ؛ 
2- لایحه ی قانونی اداره ی امور جلسات و نظام نامه داخلی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مصوب 1358/6/8 ؛
1- آیین نامه ی داخلی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مصوب 1358/7/8.
این مقررات حاوی شرایط و محدودیت های شکلی (1) و ماهوی (2) برای نمایندگان مجلس موسسان بودند.
1- شرایط شکلی تصویب قانون اساسی
اختیارات مجلس مؤسسان در تدوین و تصویب قانون اساسی لزوما نامحدود نیست. درست است که مجلس مؤسسان حق تدوین قانون اساسی را دارد ولی آیا حق تصویب نهایی یا تایید آن را نیز دارا است ؟ در این خصوص، به دو گونه مجلس بر‌می‌خوریم : 
در برخی موارد، مجلس مؤسسان، محدود نیست، بلکه اختیار تام تدوین و تصویب قانون اساسی را به طور همزمان دارا است. بدین ترتیب که مجلس یادشده، پیش‌نویس قانون اساسی را می‌نویسد، در مورد آن بحث و مذاکره کرده و در نهایت به آن رأی می‌دهد. در این روش بدون این که به رای مردم جهت تایید کار مجلس مؤسسان مراجعه گردد، رأی نهایی به پیش‌نویس به عنوان تصویب قطعی قانون اساسی قلمداد می‌شود (مجلس مؤسسان حاکم).
در شیوه ی دیگر، مردم قانون اساسی را تدوین نمیکنند، بلکه این امر به عهده مجلس مؤسسان منتخب مردم است و پس از تدوین قانون اساسی، این مردم هستند که از راه همهپرسی، حق تصویب یا رد قانون اساسی تدوین شده را دارند (همه پرسی مؤسس یا مجلس مؤسسان محدود). به سخن دیگر، این شیوه مرکب از دو مرحله ی جداگانه است :
1) تدوین متن قانون اساسی توسط یک مجلس مؤسسان منتخب
2) تصویب نهایی متن مدون نمایندگان ملت در مجلس مؤسسان توسط مردم در یک همه‌پرسی.   
برابر لایحه ی قانونی انتخابات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، مجلس خبرگان یا موسسان توسط مردم در یک انتخابات همگانی انتخاب خواهند شد و شمار اعضای آن، 73 نفر خواهد بود تا با رعایت جمعیت و ضوابط جغرافیایی استان ها (بر مبنای هر پانصدهزار نفر یک نماینده) انتخاب گردند. به نظر می رسد برای تصویب سریعتر قانون اساسی، تعداد نمایندگان اندکی پیس بینی شد. این مجلس باید ظرف یک ماه، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را تدوین و تصویب کند و در صورت ضرورت، ماموریت این مجلس 15 روز قابل تمدید است و پس از تصویب مجلس، قانون اساسی باید به موجب لایحه ی قانونی از راه همه پرسی به تایید مردم برسد. بنابراین، وظیفه ی این مجلس صرفا تدوین و تصویب قانون اساسی است و تا آن قانون به تایید مردم نرسد اعتباری نخواهد داشت. 
2- شرایط ماهوی تصویب قانون اساسی 
 لوایح قانونی سال 1358 دارای شرایط ماهوی نیز بودند که مستقیما مربوط به تدوین قانون اساسی نظام آینده ی کشور بود و محدودیت هایی را برای نمایندگان مجلس خبرگان مقرر کرده بود. این شرایط ماهوی در بند 2 ماده ی 7 لایحه ی قانونی مصوب 1358/4/14 و سوگندنامه ی یادشده در ماده ی 13 لایحه ی قانونی مصوب 1358/6/8 و در آیین نامه ی مصوب 1358/7/8 ذکر شده بود. این بند مقرر می دارد که انتخاب شوندگان باید نظام جمهوری اسلامی را قبول داشته و بدان وفادار باشند. صورت سوگندنامه ی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در مواد 12 و 13 به شرح زیر می باشد :
«ما به پروردگار یکتا در برابر خلق قهرمان ایران به قرآن و دیگر کتب آسمانی سوگند می خوریم که در بررسی و تدوین قانون اساسی نظام جمهوری اسلامی ایران همواره اصول زیر را رعایت نموده و به تحقق آنها متعهد باشیم :
1- به رژیم جمهوری اسلامی ایران که به تایید ملت رسیده وفادار و مومن بوده و در راه استحکام و دوام آن کوشش نماییم.
2- تمامیت ارضی مملکت و همبستگی تمام افراد ایرانی در تحت لوای جمهوری اسلامی را مد نظر قرار دهیم.
3- به مسئولیت خطیر خود در مقابل خدا و ملت مسلمان ایران و ماموریت تاریخی که این ملت به ما واگذار کردند توجه عمیق مبذول داشته در جریان بررسی قانون اساسی احقاق حقوق پایمال شده ملت ستمدیده ایران در طول 25 قرن سلطه ی جباران بر این مملکت و اهداف انقلاب اسلامی که متضمن مصالح جامعه ملی ایران است نصب العین قرار دهیم».
بنابراین، مشخص شد که در تدوین قانون اساسی ایران، نمایندگان مجلس موسسان دارای چه شرایط ماهوی باشند (بند 1 ماده ی 13) :
 1- پایبندی به نظام جمهوری اسلامی : این لایحه اجازه نمی داد که نمایندگان مجلس موسسان، هر گونه نظامی را که خواستار آن بودند تعیین کنند و حق نداشتند حکومت یا نظامی سیاسی جز جمهوری اسلامی را انتخاب نمایند زیرا قبلا مردم در همه پرسی مورخ 10 و 11 فروردین 1358 این شکل حکومت را برای خود برگزیده بودند. بنابراین، نمایندگان این مجلس نمی توانستند نظام سلطنتی یا یک جمهوری لاییک را در قانون اساسی بگنجانند.
2- توجه به اصل یکپارچگی سرزمینی کشور : نمایندگان مجلس خبرگان حق تصمیم گیری درباره ی تجزیه ی کشور را نداشتند و نمی توانستند در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصلی را پیش بینی کنند که به موجب آن برای اقوام ساکن ایران، حق جدایی از کشور را قائل شوند.
3- مد نظر قرار دادن همبستگی تمام افراد ایرانی در تحت لوای جمهوری اسلامی : نمایندگان مجلس خبرگان باید به اتحاد و انسجام همه ی ایرانیان و به اصل برابری همه ی آنها توجه نمایند. حق اعمال تبعیض ناروا درباره ی آنها در قانون اساسی را ندارند تا وحدت ملی میان همه ی ایرانیان همچنان برقرار باشد.
4- به مسئولیت خطیر خود در برابر خدا و ملت ایران عمل کنند : در این زمینه، دو مساله  ی اساسی وجود دارد- نخست - توجه به احقاق حقوق ملت ستمدیده (این شرط که به جنبه ی مردمسالار انقلاب توجه دارد) – یعنی این که حقوق و آزادی های ملت باید در قانون اساسی آینده به رسمیت شناخته شود و راهکارهای احقاق حقوق مردم در این زمینه مانند حقوق مدنی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی فراهم آید.
5- توجه به اهداف انقلاب اسلامی (جنبه ی مذهبی انقلاب) : باید دولت آینده، اسلامی باشد و نظام آینده، اصولی را در بر گیرد که هم در آن، حاکمیت ملی و مردم سالاری مد نظر قرار گیرد و هم نظام اسلامی و همه ی مصوبات دولت آن با شرع مطابقت داشته باشد.
پس از تصویب این لوایح قانونی و برگزاری انتخابات، اکثریت نمایندگان مجلس خبرگان از کسانی انتخاب شدند که عضو حزب جمهوری اسلامی و طرفدار حضرت امام (ره) بودند. پس از رفتن آنها نزد امام (ره)، ایشان بر گنجاندن اصل ولایت فقیه در قانون اساسی تاکید، علما و مراجع تقلید نیز از ایشان در این زمینه حمایت نمودند. بنابراین، قانون اساسی جمهوری اسلامی بر پایه ی اصل ولایت فقیه تنظیم و تصویب شد.
مطابق لایحه ی قانونی همه پرسی جمهوری اسلامی مصوب 1358/8/26، قانون اساسی جمهوری اسلامی برای تایید مردم از راه همه پرسی به آنها سپرده شد و مردم آن را با اکثریت آرا در همه پرسی مورخ 11 و 12 آذر 1358 تایید کردند.