مقالات

نام نویسنده: دکتر علی اکبر گرجی ازندریانی
دشواری های مسئولیت اجرای قانون اساسی


دشواری های مسئولیت اجرای قانون اساسی
دکتر علی اکبر گرجی ازندریانی
معاون ارتباطات و پیگیری اجرای قانون اساسی 
و دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی

 قوای مجریه در نظام های حقوقی همواره مسئولیت سنگینی در راستای اجرا و اعمال قانون اساسی دارند. چنین وظیفه ای برای قوه مجریه و شخص رئیس‌جمهور به طور خاص با منطق تفکیک قوای نسبی و کنترل استبداد فردی همسو است. به‌عبارت‌دیگر در تفکیک قوای نسبی هریک از قوای سه گانه وظیفه ی خاص خود را انجام می دهند و قوه ای حق دخالت در حیطه ی کاری قوه ی دیگر را ندارد. لیکن این به معنی نفی نظارت قوا بر یکدیگر نیست؛ اصل 113 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر چنین منطقی وضع شده است. 
 در اصل 113 قانون اساسی مقررشده است: «پس از مقام رهبری، رئیس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می¬شود، بر عهده دارد.» زمینه اولیه سپردن مسئولیت اجرای قانون اساسی به رئیس جمهور را می-توان در اصل 75  پیش نویس قانون اساسی مشاهده نمود که وی را بالاترین مقام رسمی کشور می دانست. در یک نگاه تطبیقی به نظر می رسد که اصل مذکور مقتبس از ماده پنجم قانون اساسی سال 1958 فرانسه است که اعلام می دارد: «رئیس جمهور مراقب اجرای قانون اساسی است.».  به‌رغم اینکه در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مقام رهبری بالاترین مقام رسمی کشور تعیین شد و بسیاری از کار ویژه‌های پیش‌بینی‌شده برای رئیس جمهور به مقام رهبری واگذار گردید، مسئولیت اجرای قانون اساسی همچنان برای رئیس جمهور باقی ماند. 
 اما عبارت کوتاه اصل 113 با خود ابهامات زیادی را به همراه داشته است: آیا رئیس جمهور مسئول اجرای کلیه اصول قانون اساسی است؟ آیا رئیس جمهور صرفاً در رابطه با اجرا یا عدم اجرای اصول قانون اساسی مسئولیت دارد یا در خصوص نحوه اجرای اصول نیز مسئول است؟ آیا در رابطه با مسئولیت اجرای قانون اساسی، رئیس جمهور باید مباشرتاً اقدام نماید یا مانند دیگر مسئولیت هایی که در قانون اساسی امکان تفویض آن از سوی رئیس جمهور به دیگران پیش بینی شده، مانند مسئولیت اداره جلسات هیئت‌وزیران، اداره امور اداری و استخدامی و برنامه‌وبودجه کشور، امضای معاهدات بین المللی، این وظیفه دشوار قابل واگذاری به فرد یا هیئت خاصی است؟ ضمانت اجراهایی که در این باره در اختیار رئیس جمهور قرار دارد، کدام است؟
  مطابق این اصل تصمیمات و اقدامات اجرایی که به نحوی توسط مقام رهبری انجام می‌گیرد از حدود اختیارات رئیس جمهور خارج می‌گردد. لذا رئیس جمهور فاقد صلاحیت در اموری مانند تعیین سیاست های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آن‌ها، فرمان همه پرسی، فرماندهی کل قوا، اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها، نصب و عزل و قبول استعفای مقامات، حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه، حل معضلات نظام و عفو و تخفیف مجازات محکومین است که به طور مستقیم توسط رهبری انجام می شود. اما آیا اعمال صلاحیت های مربوط به ریاست قوه مجریه از سوی رهبری، صرفاً از قلمرو اختیارات رئیس-جمهور طبق اصل 113 خارج شده و یا این که اعمال صلاحیت های مربوط به مسئولیت اجرای قانون اساسی نیز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، از حوزه صلاحیت رئیس جمهور خارج است؟ 
  از فحوای نظریه تفسیری شماره 4214 مورخ 1/11/1360 شورای نگهبان چنین برمی آید که مسئولیت اجرای قانون اساسی رئیس جمهور، کلیت قانون اساسی به استثنای اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود را شامل می شود. منظور از امور مستقیماً مربوط به رهبری اموری است که مقام رهبری "مباشرتا" انجام می دهد. لذا با این برداشت چه‌بسا رئیس جمهور می تواند بر سایر قوا و تمام مقامات و نهادها اعم از دستگاه‌های زیر نظر مستقیم یا غیرمستقیم رهبری مانند شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، سازمان صدا و سیما و نیروهای نظامی و انتظامی، نظارت قانون اساسی کند.  
  این در حالی است که شورای نگهبان در نظریه تفسیری شماره 47142/30/91 مورخ 12/4/1391 نظری مخالف داده و دامنه مسئولیت رئیس جمهور را با محدودیتی جدی مواجه ساخته است: «مسئولیت رئیس جمهور در اصل 113 شامل مواردی نمی¬شود که قانون اساسی تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را به عهده مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوه قضاییه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آن‌ها اختیار یا وظیفه¬ای محول نموده است.» نظریه فوق مسئولیت اجرای قانون اساسی را با چالشی جدی و مغایر با فلسفه وضع چنین مسئولیتی مواجه می سازد و دامنه اختیارات رئیس جمهور را به صرفاً قوه مجریه محدود می نماید و حال آن که در ماده 15 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 22/8/1365 مقرر شده بود: «به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی، رئیس-جمهور حق اخطار و تذکر به قوای سه گانه کشور را دارد.»
  اصل 121 قانون اساسی نیز مؤید مسئولیت عام رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی است چراکه رئیس جمهور سوگند یاد می‌کند تا پاسدار کلیت قانون اساسی باشد و در راه ایفای مسئولیت هایی که بر عهده دارد همه استعدادها و صلاحیت خویش را به کارگیرد.
 همچنین چالشی دیگر زمانی رخ می نماید که شورای نگهبان در بند دیگری از نظریه تفسیری شماره 47142/30/91 اشعار می دارد که «مستفاد از اصول متعدد قانون اساسی آن است که مقصود از مسئولیت اجرا در اصل 113 قانون اساسی، امری غیر از نظارت بر اجرای قانون اساسی است.» مسئولیت به معنای وظیفه اجرای قانون اساسی و پاسخگویی در قبال اجرای آن است. رئیس جمهور در مسئولیت اجرای قانون اساسی دارای اختیاراتی مانند حق اخطار و تذکر به قوای سه گانه، نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و انجام اقدامات لازم است. وی از حق تفسیر غیر رسمی قانون اساسی برخوردار است زیرا به تشخیص خویش باید موارد نقض یا تخلف و عدم اجرا یا توقف اصول قانون اساسی را احراز نماید. رئیس جمهور ناظر بر اجرای قانون اساسی است و مسئول است و هر مسئولی حق تفسیر و معنی کردن حکم را دارد.   
  مسئول دانستن رئیس جمهور برای اجرای کامل قانون اساسی و در این راستا ایجاد اختیار نظارتی برای آن مقام به معنی دخالت مطلق و اعمال قوه قهریه نسبت به سایر قوا نیست. این نظریه با اصل تفکیک قوا مغایرت ندارد زیرا نظارت و مسئولیت رئیس جمهور را می توان در قالب منطق تعادل قوا و مهار قدرت توسط قدرت ارزیابی کرد که می تواند به تقویت انسجام و همکاری قوا به منظور حرکت در مسیر مطلوب قانون‌گذار اساسی نیز منجر ¬شود. 
  با این همه، رئیس جمهور در حالی طبق اصل 113 قانون اساسی، «مسئولیت‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی» را بر عهده دارد که با نظر مفسّر رسمی قانون اساسی، از حق نظارت بر سایر قوای حاکمیت یا نهادهای خاص محروم دانسته شده و نظارت او صرفاً محدود به قوۀ تحت مسئولیت اعلام شده است. در عینِ حال، حتی اگر شمول دایرۀ مسئولیت رئیس‌جمهور فراگیر تلقی می‏شد، رئیس‌جمهور هیچ‏گاه برای اِعمال نظارت و انجام تکلیف خود دارای اختیارات و اقتدارات لازم و کافی نبوده است. آنچه در قانون حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور  در خصوص این حیث از وظایف رئیس‌جمهور اعلام شده است، هرگز برای ایفای مسئولیت خطیر‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی کافی و مؤثر نیست. در چنین خلأ اجرایی‏ای، مشکل دیگری نیز رخ نمایان کرده است: در هیچ‏کدام از دولت‏های پس از انقلاب، تاکنون سازوکار مشخص یا ثابتی برای اجرای این مسئولیت طراحی و اجرا نشده است. 
  فقد ساختار و سازوکار مقتضی معضل دیگری را هم در بطن خود پرورده است: هنوز پس از چهل سال از تصویب قانون اساسی، شاخص‏های قابل سنجش برای پایش چگونگی اجرای اصول متعدد قانون اساسی در نهادهای حاکمیتی و دستگاه‏های اجرایی کشور طراحی نشده است. بنابراین عملاً اجرای قانون اساسی و نظارت بر اجرای آن با ابهام مواجه است. همۀ این مشکلات با قرارگرفتن ذیل یک مشکل عمده‏تر، امید به اجرای قانون اساسی را حتی در قوۀ تحت مسئولیت رئیس‌جمهور نیز کم‏رنگ‏تر می‏سازد. آنجا که در ساختار قوۀ مجریه نیز در مقابل اِعمال نظارت‏های نمایندۀ رئیس‌جمهور بر دستگاه‏های مختلف اجرایی، در مواردی مقاومت صورت می‏گیرد.
  معاونت ارتباطات و پیگیری اجرای قانون اساسی به عنوان یکی از معاونت‏های زیرمجموعۀ معاون حقوقی رئیس‌جمهور، در نخستین ماه‏های سال دومِ دولت دوازدهم تشکیل شد و وظیفۀ نظارت بر اجرای قانون اساسی را دنبال کرد. نتیجه این تلاشها تهیه و تدوین گزارش های متعدد از چگونگی اجرای اصول قانون اساسی در دستگاه‌ها و قوای سه گانه بوده است، تا از این رهگذر در زمینه تضمین حقوق ملت گام استواری برداشته شود.