مقالات

نام نویسنده: دکتر ولی رستمی
رویکرد قانون اساسی به بودجه نویسی


رویکرد قانون اساسی به بودجه نویسی

دکتر ولی رستمی 
مشاور معاونت حقوقی رئیس جمهور 
ودانشیار حقوق عمومی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران

مقدمه 
حدود اختیارات قوة مقننه در رسیدگی و تصویب بودجه سالانه کل کشور، مسئله‌ای مهم، بحث انگیز و پیچیده و مستلزم بررسی و تحلیل دقیق و موشکافانه است که در کشور ما به علت اجمال اصل 52 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در این خصوص که مقرر می‌دارد، بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد و فقدان قانون جامعی دربارة بودجه و از جمله کم و کیف رسیدگی و تصویب آن با ابهامات و نارسائی‌های زیادی مواجه است. لازم به ذکر است که قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 نیز در این زمینه ساکت  بوده و بر ابهامات موضوع افزوده است.
در اینجا،‌ ابتدا مروری اجمالی به الگوهای مختلف نظام‌های قانونگذاری در این موضوع خواهیم داشت و سپس به بررسی آن در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران می‌پردازیم و در نهایت در نتیجه بحث، راهکارهای برون رفت از این نارسایی در نظام قانونگذاری و بودجه‌ریزی کشورمان را بیان می‌کنیم .

الف ـ نگاهی اجمالی به الگوهای مختلف نظام‌های قانونگذاری در رسیدگی و تصویب بودجه
حدود اختیارات مجالس قانونگذاری در مورد رسیدگی و تصویب بودجه در کشورهای دیگر، با توجه به نوع نظام حکومتی و حقوقی آنها، متفاوت است. به ‌طورکلی سه الگوی متفاوت، شامل الگوی اختیارات نامحدود، الگوی اختیارات محدود و الگوی عدم اختیار  یا به تعبیری دیگر، الگوی نظام مجالس بودجه‌ریز، الگوی نظام مجالس تأثیرگذار بر بودجه و الگوی نظام مجالس غیرتأثیرگذار بر بودجه ، در نظام قانونگذاری کشورهای مختلف در این زمینه وجود دارد.
1 ـ الگوی اختیارات نامحدود یا الگوی نظام مجالس بودجه‌ریز: در این الگو، مجلس از اختیارات گسترده‌ و صلاحیت نامحدودی برای تصویب لایحه بودجه برخورداراست. از جمله در نظام ریاستی آمریکا، کنگره حق تغییر اساسی لایحه بودجه را دارد و حتی می‌تواند آن را کنار بگذارد و طرح خود را جایگزین آن نماید. البته رئیس‌جمهور نیز در مورد تأیید اجرای قوانین از حق وتو برخوردار است.
2 ـ الگوی اختیارات محدود یا الگوی نظام مجالس تأثیرگذار بر بودجه: در این الگو، حدود اختیارات و صلاحیت مجلس برای تصویب لایحه بودجه محدود است. کشورهای دارای این نظام از روش‌های گوناگونی در این زمینه استفاده می‌کنند.  در برخی کشورهای دارای نظام نیمه پارلمانی ـ نیمه ریاستی مثل فرانسه، یک قانون بنیادین بودجه، چهارچوب اختیارات مجلس دربارة رسیدگی و تصویب بودجه را معین می‌کند
3 ـ الگوی عدم اختیار یا الگوی نظام مجالس غیرتأثیرگذار بر بودجه: در این الگو، مجلس اختیار اصلاح و تغییر لایحه بودجه را ندارد و فقط می‌تواند آن را رد یا تصویب کند. در نظام پارلمانی انگلیس، مجلس به جز تغییرات شکلی جزئی، اختیاری در جرح و تعدیل لایحه بودجه ندارد و صرفاً می‌تواند آن را تصویب یا رد کند که در صورت عدم تصویب لایحه بودجه، این امر به منزلة مخالفت با برنامه دولت است و منجر به سقوط کابینة دولت می‌شود. 

ب ـ حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب بودجه
این موضوع به علت ابهامات و نارسائی‌های قانونی همواره محل اختلاف نظر و مناقشه بوده است و در سال‌های اخیر به شدت مورد اختلاف نظر دولت و مجلس قرار گرفته است. این اختلاف‌نظرهای کاملاً متفاوت و فاحش کماکان ادامه دارد و با توجه به تأیید تغییرات لوایح بودجه در مجلس و عدم ارائه تفسیر لازم توسط شورای نگهبان، مسئلة مذکور کماکان مبهم و لاینحل باقی مانده است. به طور کلی سه دیدگاه متفاوت به شرح زیر در این زمینه وجود دارد:

1 ـ دیدگاه اختیارات گسترده و نامحدود مجلس شورای اسلامی
این دیدگاه در واقع نظر مجلس شورای اسلامی است که با تکیه بر واژة «رسیدگی» مذکور در اصل 52 ق.ا.ج.ا.ا. برای خود اختیارات گسترده و نامحدود قائل است. از نظر مجلس شورای اسلامی، واژة «رسیدگی»، اقتضای دخل و تصرف در لایحه بودجه را دارد و مدعی فقدان ممنوعیت و محدودیت‌های قانونی برای رسیدگی و تصویب بودجه توسط مجلس است.
در بادی امر به نظر می‌رسد که مهم‌ترین محدودیت قانونی مجلس دربارة رسیدگی و تصویب قانون بودجه، همانند سایر قوانین، اصل 75 ق.ا.ج.ا.ا است که مقرر می‌دارد:
«طرح‌های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی می‌انجامد در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد.»
به موجب این اصل، طرح‌های نمایندگان مجلس و پیشنهادات و اصلاحاتی که آنها در لوایح دولت اعمال می‌کنند، نباید برای دولت بار مالی داشته باشد. لیکن شورای نگهبان طی نظریة مشورتی شماره 5595 مورخ 7/12/1364 دربارة شمول این اصل به لایحه بودجه اعلام نموده است که اصل 75 قانون اساسی ناظر بر پیشنهادهای نمایندگان در لایحه بودجه نیست.  بنابراین، محدودیت مندرج در این اصل در مورد اختیارات قانونگذاری مجلس شورای اسلامی شامل رسیدگی و تصویب لایحه بودجه کل کشور نمی‌شود.
از سوی دیگر، مطابق این دیدگاه، اصل 126 ق.ا.ج.ا.ا.که رئیس‌جمهور را مسئول برنامه و بودجه کشور قرار داده است، مغایرتی با اختیارات نامحدود مجلس در این خصوص ندارد؛ زیرا منظور از مسئولیت در این اصل به معنای اجرا است و رئیس‌جمهور مکلف است بودجه مصوب مجلس را اجرا کند.

2 ـ دیدگاه عدم اختیارات مجلس شورای اسلامی
نظریة دیگری که در واقع دیدگاه دولت (قوه مجریه) محسوب می‌شود، بر عکس قائل به عدم اختیارات مجلس در این زمینه است و معتقد است که اختیارات گستردة مجلس در این خصوص که منجر به تغییرات عمده و دگرگونی اساسی لایحه بودجه سالانه کل کشور پیشنهادی دولت شود، موجب تبدیل لایحة مذکور به طرح نمایندگان مجلس می‌شود و در نتیجه مغایر اصل 52 ق.ا.ج.ا.ا. است که صرفاً تهیه و تنظیم بودجه سالانه کل کشور را در صلاحیت انحصاری دولت (قوه مجریه) قرار داده است. همچنین اصل 126 ق.ا.ج.ا.ا. که رئیس‌جمهور را مسئول برنامه و بودجه کشور قرار داده است، ایجاب می‌کند که این مسئولیت و پاسخگویی ناشی از آن همراه با اختیار باشد و اگر مجلس لایحه بودجه را تغییر دهد، اختیارات دولت در بودجه‌ریزی مخدوش و باعث لوث مسئولیت می‌شود. 
برخی با تکیه بر ماهیت بودجه و تعبیر ماهیت تصویب لایحه بودجه به نظارت استصوابی مجلس، قائل به این نظر هستند و معتقدند آنچه مجلس به عنوان لایحه بودجه تصویب می‌کند، به معنای قانون و قانونگذاری نیست؛ بلکه سندی اجرایی است که مجلس از باب نظارت، پیشنهاد دولت را برای درآمدها و هزینه‌های سالیانه تأیید یا رد می‌کند و به دولت اجازه می‌دهد در همان چهارچوب، درآمدها را وصول و در موارد مشخص هزینه کند. مجلس حق دخل و تصرف در لایحه بودجه را بدون رضایت دولت ندارد؛ چراکه ساماندهی و مدیریت امور مالی و بودجه‌ای از شئونات قوه مجریه است و دخالت مجلس در این خصوص از باب نظارت است نه قانونگذاری. بنابراین هرگونه تغییر در لایحه بودجه بدون رضایت دولت، خروج قوه مقننه از حدود صلاحیت مقرر در قانون اساسی است که در اصل 71 ق.ا.ج.ا.ا.، مجلس به آن مقید شده است. 


3 ـ دیدگاه اختیارات محدود مجلس شورای اسلامی
در مقابل دو دیدگاه متعارض پیش‌گفته، بیشتر حقوق‌دانان و صاحب‌نظران، دیدگاه بینابینی دارند و قائل به اختیارات محدود مجلس در این خصوص هستند. برخی برای توجیه آن به محدودیت‌های قابل استنباط از قانون اساسی، محدودیت‌های مبتنی بر مبانی و اصول بودجه، تفاوت احکام بودجه‌ای و غیر بودجه‌ای استناد کرده‌اند و از جمله نظریة شورای نگهبان در خصوص عدم شمول اصل 75 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر لایحه بودجه را مشورتی و غیرالزام‌آور و قابل نقد و تفکیک دانسته‌اند. 
در مجموع به نظر می‌رسد که علی‌رغم وجود نظریة مشورتی مذکور، در تصویب نهایی لایحة بودجه و تعیین سقف منابع و مصارف (درآمدها و هزینه‌های عمومی) باید این اصل و تعادل پیش‌بینی شده در لایحه بودجه در مورد منابع و مصارف بودجه رعایت شود. به عبارت دیگر، همان‌طوری که یکی از حقوق‎‌دانان اظهارنظر نموده است: «تصویب بودجه با تهیة بودجه متفاوت است. تهیة بودجه، همان‌گونه که اشاره شد حق و تکلیف دولت (قوة مجریه) به شمار می‌رود. مجلس، به جز تهیة بودجه خود، هیچ‌گونه نقشی در تهیة بودجه کشور ندارد؛ بلکه در مقام نظارت استصوابی، بر تدوین بودجه، با در نظر گرفتن مصالح و منافع عمومی آن را جرح و تعدیل می‌نماید، بدون آنکه موجودیت بودجه را بر هم بزند. در صورت تغییرفاحش در ارقام بودجه، امور کشور مختل می‌شود. فلذا، اختیارات مجلس در تغییرات بودجه در حدودی است که تعادل آن را بر هم نزند و دولت را مکلف به تکلیف مالایطاق ننماید.» 
 شایان ذکر است که تبصره (1) ماده 182 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در مورد تصویب بودجه سالانه کل کشور مقرر می‌دارد که در جلسة علنی پیشنهادهایی که منبع درآمد مشخصی نداشته باشد قابل طرح 
نخواهد بود و پیشنهادهایی که مازاد بر سرجمع نباشد زمانی قابل طرح است که ردیف مشخص جایگزین را معین نماید.
شورای نگهبان اگرچه نظر تفسیری در این خصوص اعلام نکرده است؛ اما به موجب بند 1 نظریة شماره 5146/21/78 مورخ 24/5/1378 اعلام نموده که تغییر در ارقام بودجه به نحوی که درکل بودجه تأثیر بگذارد، به وسیله طرح قانونی، با توجه به اصل 52 قانون اساسی امکان‌پذیر نیست و سپس طی نظریة تفسیری شماره 50002/30/92 مورخ 31//1/1392 اعلام نموده است که تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکلة بودجه را تغییر دهد، امکان‌پذیر نیست و نتیجتاً خلاف اصل 52 قانون اساسی می‌باشد.  بنابراین با وحدت ملاک از این نظریات می‌توان قائل به عدم اختیارات گسترده و نامحدود مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب بودجه بود و آن را تا حدی امکان‌پذیر دانست که شاکلة لایحه بودجه را تغییر ندهد.


نتیجه گیری

با توجه به آنچه بیان شد به نظر می‌رسد که دیدگاه سوم  صحیح و موجه است. در این شرایط با توجه به ساختار نظام جمهوری اسلامی در قانون اساسی برداشت منطقی و درست از اصول قانون اساسی در این زمینه و استفاده از سازکار سیاست‌های کلی نظام موضوع بند یک اصل یکصد و دهم  قانون اساسی و تعیین و ابلاغ سیاست‌های کلی بودجه‌ریزی و تبیین راهبردهای حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب لایحه بودجه سالانه کل کشور در آن می‌تواند راهگشا باشد.  همچنین در این زمینه بند 7 سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری که این موضوع را به درستی مورد توجه قرار داده و بر تعیین محدوده‌ی اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه‌ی سالانه‌ی کل کشور (پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها، موارد هزینه و...) با تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس تأکید نموده است، برای رسیدن به برداشت مبتنی بر رویکرد واقعی قانون اساسی که همانا نقش محوری قوه مجریه در این خصوص است، یاری رسان است .