پنجشنبه 21 فروردين 1399   08:31:53


عبداله رجبیرییس امور هماهنگی و رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی (معاونت حقوقی رییس جمهوری)

رویکرد رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی

شناسه خبر: d1a527-1398/12/20 سه شنبه ساعت13:45
رویکرد رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی

عبداله رجبی
رییس امور هماهنگی و رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی (معاونت حقوقی رییس جمهوری)
  1. مقدمه
مطابق اصل صد و سی و چهارم قانون اساسی، همه اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی بایستی از طریق رییس جمهور و هیأت وزرا رفع شود و از جمله وظایف ایشان، ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های فوق است. هیأت وزیران مطابق آیین‌نامه چگونگی رفع اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی و نیز تبصره 8 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (در مورد املاک)،‌ این وظیفه خود را به معاونت حقوقی رییس جمهور تفویض کرده‌اند. بر این اساس،‌ پرونده‌های بسیاری به معاونت حقوقی ارجاع می‌شود که حاکی از وجود اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی است. در باره رفع اختلاف، قوانین و مقررات فراوانی وجود دارد؛ اما لزوماً عمل مجریان منطبق با قانون یا هماهنگ با هم نیست. وجود اختلاف بین دستگاه‌ها خود شاهد این مدعاست. در معاونت حقوقی ریاست جمهوری نیز، چه در جهت اجرای وظایف قانونی و چه در جهت رفع اختلاف، ممکن است هر معاون یا مسؤولی شناخت متفاوت یا تفسیر جداگانه‌ای نسبت به معاون یا مسؤول دیگر داشته باشد؛‌ بخش عمده این تفاوت‌ها حاکی از رویکردهای مختلف است. در این مقال،‌ دنبال آن هستیم که رویکرد کنونی را تشریح کنیم.
  1. مفاهیم مقدماتی رفع اختلاف
    1. تعاریف
الف. اختلاف: اختلاف با تخلف متفاوت است و هنگامی رخ می‌دهد که راجع به واقعیت یا حکمی نظرها با هم منطبق نباشد. بنابراین، هرگاه دو یا چند دستگاه اجرایی راجع موضوعی نگاه یا عمل متفاوتی داشته باشند و یا اینکه راجع به حکمی برداشت و تفسیر جداگانه‌ای کنند، بین آنها هست و هرگاه این اختلاف چهره عملی به خود گیرد و از جانب طرفین یا مراجع بالاتری مثل رییس جمهور، به معاونت حقوقی ارجاع شود، مصداق اختلاف مد نظر این نوشته خواهد بود.
ب. دستگاه اجرایی: مشکلی که امروزه گریبان‌گیر عرصه تصمیم‌سازی کشور است، شمارش دقیق دستگاه‌های اجرایی و تعیین حدود تعریف آن جهت بار کردن آثار حقوقی برای هر دستگاه است. در سابق، وقتی قانونگذار از دولت نام می‌برد (مثل قانون مسوولیت مدنی)، تردید کمی درباره شمول مصادیق وجود داشت؛‌ اما امروزه هر دستگاهی ممکن است با استناد به مقرره خاصی خود را خاص بداند تا هرچه بیشتر، از اختیارات برخوردار شود و از تکالیف برهد. در بخش رفع اختلاف نیز ممکن است با این مشکل به کرات روبرو شویم.
در هر حال،‌ با نظر به اصل صد و سی و چهارم قانون اساسی، دستگاه اجرایی بایستی زیرمجموعه قوه مجریه باشد تا بتوان هماهنگی لازم را با آن ایجاد کرد؛ اما نظر به ماده 160 قانون برنامه سوم (که مورد استناد ماده 1 آیین‌نامه رفع اختلاف است) و نیز قوانین و مقررات موجود در این عرصه، به ما می‌نمایاند که دستگاهی که برای رفع اختلاف رجوع می‌کند، ممکن است زیرمجموعه قوه مجریه نباشد. این در فرضی که دستگاه مربوطه خواهان رفع اختلاف باشد، پذیرفتنی‌تر است.
ج. رفع: «رفع» به معنای از بین بردن و «رفع اختلاف» به معنای از بین بردن اختلاف است؛‌ اما آنچه در اینجا مهم می‌نماید، شیوه از بین بردن است که ممکن است ناظر به رفع اسباب اختلاف باشد یا رفع آثار اختلاف. این هر دو در شیوه اتخاذی این معاونت جاری است. توضیح این مطالب را در شیوه رفع اختلاف خواهیم گفت.
  1. ماهیت و جایگاه رفع اختلاف دستگاههای اجرایی
الف. ماهیت: درباره ماهیت رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی، قاضی ملزم است تکلیف مورد را روشن کند و نمی‌توان گفت ماهیتی مشابه دیوان عالی کشور و برای نظارت بر رفتار دستگاه‌ها دارد. در فرض استعلام است که تنها باید احکام تفسیر شود و مورد بر حکم منطبق نشود. پس، در حل اختلاف حکم مصداقی می‌توان صادر کرد؛ اما در استعلام باید مفاهیم را و احکام را گفت. همچنین،‌ اگر بخواهیم وجود این نهاد را از نظر اقتصادی تحلیل کنیم، باید بگوییم که از نظر حقوق و مقررات، وجود چنین نهادی دارای کارایی است. یعنی، اگر اختلاف به مرجع قضایی برود، مشکلات و هزینه بسیار دارد.
ب. تعیین جایگاه: رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی از جمله شیوه‌های حل و فصل اختلاف است و از جهت اینکه مرجع رفع اختلاف مقید به رعایت کلیه تشریفات دادرسی مقرر در قانون آیین دادرسی مدنی نیست،‌ شبیه میانجی‌گری و داوری است.
وجود این شیوه مانع از رسیدگی قضایی و رسیدگی در مراجع تخصصی اداری به موضوع نیست. به عبارت دیگر، اگرچه طرح دعوای دستگاه اجرایی علیه دستگاه دیگر ممکن است گاهی تخلف اداری مدیران دستگاه طرح‌کننده دعوا تلقی شود، رأیی که در مراجع قضایی یا تخصصی دیگر، بر این مبنا صادر شود، برای طرفین اختلاف لازم‌الاجراست. بنابراین، تکلیف دستگاه اجرایی برای ارجاع اختلاف به معاونت حقوقی، حکم تکلیفی است، نه وضعی و در فرض صلاحیت مراجع تخصصی، این تکلیف نیز بر دوش ایشان نیست (ماده 7 آیین نامه). بنابراین، رسیدگی به اختلافات دستگاه‌های اجرایی به معاونت حقوقی صلاحیت ذاتی اعطا نمی‌کند. بنابراین، مراجع دیگر، از جمله دادگاه‌ها و مراجع تخصصی هم می‌توانند به این اختلافات رسیدگی کنند و گاه (در فرض مراجع تخصصی اداری یا رسیدگی‌های کیفری و...) رسیدگی ایشان مقدم است.
ج. تفکیک از مفاهیم مشابه: در نظام حقوقی ایران با مراجع، دستگاه‌ها و نهادهایی روبرو هستیم که فعالیتی شبیه فعالیت امور هماهنگی و رفع اختلافات دستگاه‌های اجرایی دارند؛‌ مثل دیوان عدالت اداری یا برخی مراجع تخصصی اداری. منتها باید توجه داشت که هرگاه «طرفین اختلاف» دستگاه اجرایی باشد، معاونت حقوقی صلاحیت رسیدگی دارد. بنابراین، هرگاه طرف،‌ اعم از خواهان یا خوانده،‌ جزو اشخاص خصوصی باشد،‌ «اختلاف»‌ مصداق نمی‌یابد و رسیدگی در معاونت حقوقی جایگاه قانونی ندارد.
بر این اساس،‌ دیوان عدالت اداری به اختلافات بین اشخاص و دستگاه‌ها می‌پردازد؛ به بیان دقیق‌تر،‌ اشخاص عادی بایستی شکایت خود را تقدیم دیوان کنند. اما آنچه در معاونت حقوقی جریان دارد، اختلاف بین دو دستگاه اجرایی مد نظر است. بنابراین، هرگاه کسی از تصمیم دستگاه اجرایی یا نحوه فعالیت و... شکایت داشت، مراجع دیگر صلاحیت لازم را دارند.
 
  1.  مسایل و آثار رفع اختلاف
    1. شیوه رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی
در منطق حقوق، جهت رسیدن به نتیجه، با دو روش روبرو هستیم که هم در عرصه پژوهش اعمال می شود و هم در عرصه عمل حقوقی و رفع اختلافات. یکی روش اصولی و دیگری مصلحتی است. این دو را در زیر شرح می‌دهیم و نتیجه لازم را می‌گیریم:
الف. شیوه اصولی (سنتی)؛‌ در روش اصولی سنتی که بیشتر مشهور به روش حقوقی صرف است، دنبال آن هستیم که حق را به یکی از طرفین اختلاف نسبت دهیم و یکی را محکوم و دیگری را پیروز دعوا کنیم. در این روش،‌ کاری با نتایج رأی نداریم و مهم نیست که رأی چه اثری بر جامعه و اقتصاد و فرهنگ و... دارد؛‌ آنچه مهم است،‌ از نظر حکمی، حق قانونی است و از نظر موضوعی، وضعیت گذشته اهمیت دارد. در اینجا،‌ کاری به آینده نداریم و آنچه مد نظر قرار می‌گیرد مفاد و محدوده خواسته خواهان است. بنابراین، برای رسیدن به پاسخ، در حدود خواسته خواهان، گذشته را می‌کاویم و فارغ از نتایج دعوا، یکی را (ظاهراً) محق می‌انگاریم.
ب. شیوه مصلحتی (تحلیل اقتصادی)؛‌ روش مصلحتی ناظر به نتایج اختلاف است و به آثاری که رأی به بار می‌آورد،‌ توجه دارد. در حقیقت، تصمیمی ممکن است آثار مخرب داشته باشد و تصمیم دیگر، اثر بهینه بر اقتصاد گذارد. برای اعمال این روش، آنچه نیاز است، بهره بردن از تجربه زیاد و به تبع آن، وجود قضات مجرب هستیم تا به «اداره شایسته دعوا» بپردازیم. همچنین، در سنجش آثار، تا حد ممکن، بایستی از علومی مثل اقتصاد و... نیز بهره برد و به نتایجی رسید که ممکن است مد نظر خواهان نباشد (لازم به توضیح است که‌ منظور از مصلحت، مصالح فردی طرفین اختلاف یا ثالث نیست؛ بلکه ملاک اثر تصمیم بر اقتصاد کلان جامعه است).
در شیوه نخست،‌ مأمور رفع اختلاف تنها مجری ماشینی قانون است و نقش انفعالی دارد؛ اما در شیوه دوم، به اداره می‌پردازد و نقش فعالی در تصمیم‌گیری‌ها دارد و گاه نیاز است که به ابعادی فراتر از خواسته خواهان توجه کند یا تنها بخشی از آن را مد نظر قرار دهد.
با این همه، در هر یک از شیوه‌های فوق، بایستی اصولی را رعایت کرد که مقتضای ذات حقوق عمومی است؛ ‌از جمله، اصل «عدم صلاحیت مأمورین عمومی» که بیشتر در زمینه نقض حقوق عمومی مصداق دارد و سبب می‌شود، تنها متن مصرح قانون ملاکی برای اقدام مأموران باشد و خارج از آن نتوانی مبنایی برای اقدام یافت. همچنین،‌ اصل قانونی بودن اخذ وجوه از اشخاص خصوصی یا اصل دسترسی به اطلاعات آرا و نظریات صادره از معاونت حقوقی و...
  1. آثار رفع اختلاف
الف. مسایل و مشکلات: از جمله مشکلات رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی، یکی عمل دستگاه‌های نظارتی و دیگری ملاحظات بودجه‌ای است.
در خصوص اولی باید گفت که با محکوم اعلام کردن یکی از طرفین اختلاف، دستگاه‌هایی مثل سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات و... ممکن است با استناد به تصمیم این معاونت، وارد شده و تصمیم‌گیران محکوم شده را تعقیب کنند و این سبب دشواری رسیدگی است؛ در حالی که هدف، ایجاد هماهنگی در تفاسیر از قانون بوده و مفروض چنین مرجعی برای رفع اختلاف هم وجود چنین اختلافی است که معمولاً بدون سوء نیت تحقق می‌یابد.
در خصوص مشکل دوم نیز باید گفت که صدور رأیی که دارای آثار مالی باشد، ممکن است با قواعد بودجه تداخل داشته باشد و در بودجه دستگاه محکوم یا پیروز موثر باشد.
ب. شیوه اجرای تصمیمات: اجرای تصمیمات این معاونت در زمینه رفع اختلافات بر دستگاه‌های اجرایی فرض است و در صورت خودداری ایشان از اجرا، ضمانت‌اجراهایی مثل تخلف اداری و کسر بودجه دستگاه وجود دارد (بند ب تبصره 10 قانون بودجه 1398 کل کشور که در سال‌های گذشته نیز تکرار شده است).
  1. نتیجه
رفع اختلافات در معاونت حقوقی محدود به رعایت تشریفات مضیق دادرسی نیست؛ اما قواعد حاکم عمدتاً برگرفته از حقوق عمومی کشور است؛‌ از جمله، در رسیدگی، سعی در «رفع»‌ اختلاف وجود دارد تا «حل» آن؛‌ بنابراین،‌ معاونت دنبال آن است که به فراتر از خواسته طرف بیاندیشد و با یاری گرفتن از حقوق موجود و آرای قبلی صادره (اصل یگانگی) راه حلی را بیابد که هماهنگی بیشتری را در بین تمامی دستگاه‌ها ایجاد کند.
همچنین، تلاش بر این است که اصول حاکم بر عمل مأموران که اقتضای آزادی عمومی مردم و نظام مردمسالاری دارد، مثل اصل عدم صلاحیت مأموران دولتی رعایت شود و در این راستا، رأیی صادر شود که ناقض مقررات بودجه نباشد و کمتر سبب شود تا بواسطه آن تخلفی به کسی منتسب شود، مگر اینکه چاره‌ای جز این نباشد.
شیوه تصمیم‌گیری بر اساس مر قوانین است؛ اما اگر تفاسیر متعددی از قوانین و مقررات وجود داشته باشد،‌ تفسیری اولاست که به مصلحت جامعه، به ویژه مصالح اقتصادی کشور باشد؛‌ بنابراین،‌ تفسیری اولویت دارد که در راستای هدف اصلی قانونگذار، یعنی پیشرفت کشورباشد. البته در کنار استصلاح،‌ استحسان نیز نقش مهمی دارد و نتایج اخلاقی بر غیر آن اولویت دارد.
 
 
شناسه خبر: d1a527-
بیشتر
پایگاه اطلاع رسانی معاونت حقوقی رئیس جمهور
آدرس: تهران-میدان پاستور- خیابان پاستور تلفن: 02164451